При подготовке к сражению я всегда находил, что планы бесполезны, но планирование — обязательно.
Дуайт Эйзенхауэр
В 2017 году вступают в силу новые правила планирования, согласно которым заказчики обязаны формировать долгосрочные планы закупок и план-график на ближайший год. По замыслу регуляторов контрактной системы, подобный подход, основанный на жестких требованиях в части обоснования закупки и нормирования, должен обеспечить объективность, прозрачность, эффективность государственных и муниципальных закупок.
Кирилл Владимирович КУЗНЕЦОВ, ведущий эксперт РАНХиГС, руководитель Центра эффективных закупок Tendery.ru
Насколько открытость закупочных планов на деле решает эти задачи, можно дискутировать. Тем более что обычно наибольшее внимание законодателей, методологов и контролеров приковано к проведению самой процедуры выбора поставщика и исполнению контракта. И это правильно, так как большинство ошибок и коррупционных схем связано с установлением ограничительных требований к участнику закупки (ограничение круга участников), описанием объекта закупки (техническое задание под конкретное решение), порядком определения победителя (выбор по субъективным критериям) и особенностями исполнения контракта. Однако риски проведения неэффективной закупки существуют на любом этапе контрактного цикла.
На сайте bujet.ru есть библиотека статей, посвященная определению и обоснованию НМЦК. Если вам необходимо больше материалов по этой теме, вы можете ознакомиться с библиотекой по ссылке.
В настоящем обзоре мы рассмотрим некоторые проблемы, которые могут возникнуть уже при планировании, и попробуем определить пути их решения.
Оценка необходимости
Ключевым вопросом любой закупки является определение того, что и зачем приобретается заказчиком. Это касается не только формы удовлетворения потребности (например, что предпочтительнее — персональный автомобиль или же услуги такси[1]) или требований к объекту закупки (например, все ли опции, оплачиваемые в рамках тарифного плана оператору мобильной связи, на деле востребованы сотрудниками). Должна обосновываться сама необходимость товара, работы или услуги для заказчика (действительно ли сотрудникам, весь рабочий день пребывающим в офисе, недостаточно городского транспорта и стационарной телефонии?).
Однако особое внимание должно уделяться обоснованию необходимости закупки в случае, когда речь идет не об обеспечении жизнедеятельности заказчика, а о выполнении им своей функции. Например, насколько необходимо проведение того или иного вида благоустройства в городе? Является ли это приоритетом в условиях ограниченного бюджета или же это искусственное формирование потребности для обеспечения дорогостоящими заказами конкретных поставщиков (и, следовательно, вполне легальными и весьма солидными доходами — их владельцев)? Известны также прецеденты преждевременного списания под разными предлогами используемого заказчиком товара в интересах продавца нового или покупателя списанного товара.
Несвоевременная закупка
Даже если потребность обоснованна, возникает вопрос о конкретных условиях ее удовлетворения. Насколько правильно приобретать зимние шины для автомобиля в июне? С одной стороны, часто в этот период действуют значительные скидки. Но с другой — заказчику придется хранить покупку, она несколько месяцев не будет использоваться и фактически уменьшится гарантийный срок.
Напомним, что в соответствии с нормами Закона № 44‑ФЗ не допускается проведение закупки, не включенной в план-график. Поэтому еще одной точкой внимания является уже не что, а когда.
Взаимосвязанные работы и услуги
Формальный подход к составлению плана закупки приводит к тому, что в него раздельно включаются работы и услуги, выполнение и оказание которых взаимозависимо. Например, в апреле происходит ремонт асфальтового покрытия, а в июне — подземных коммуникаций под ним. Вследствие чего приходится вновь ремонтировать покрытие. Чаще всего это случается, когда за подобные вопросы отвечают разные заказчики, однако встречается подобное и в работе заказчиков, отвечающих за весь фронт работ. Например, вопросы возникли к повторному благоустройству магистралей по программе «Моя улица» в городе Москве.
Отдельно можно выделить ситуации, касающиеся с несоответствующего качества связанных работ/услуг. Например, в соответствии с первым контрактом производится замена асфальтового покрытия на плиточное. При этом второй, заключенный на уборку территории, не предусматривает ответственности исполнителя за то, что его сотрудники, сбивая ломами лед, разрушают плитку, что, разумеется, не является гарантийным случаем. Зато станет основанием для заключения очередного контракта — на ремонт.
Условия выполнения контракта
Именно на стадии планирования определяется не только объект закупки, но и условия выполнения будущего контракта. В зависимости от предполагаемого заказчиком срока, порядка приемки, отчетности, штрафных санкций, иных требований картина радикально меняется. Можно вспомнить притчу о том, что на воротах автомастерской повесили правдивую табличку: «Сделаем быстро, качественно и дешево». Но при этом мелким шрифтом приписали: «Но выбрать можно только две опции из трех».
Рисунок 1. Контрактный цикл
Рисунок 2. «Троянский конь»«Троянский конь»
При планировании закупок следует учитывать и то, как будет использоваться приобретаемая продукция, не потребуется ли новых закупок для обеспечения ее работоспособности, насколько она совместима с иными решениями, предлагаемыми рынком.
Недальновидность заказчика в этом вопросе может вылиться в реализацию поставщиком схемы «троянский конь» (рисунок 2). Суть ее проста: заказчик покупает продукцию по относительно низкой стоимости (ниже себестоимости, иногда — фактически даром), а дальше вынужден приобретать обязательные для использования «выгодной» покупки сопутствующие товары, работы и услуги. Например, комплектующие, расходные материалы, программное обеспечение, базы данных, регулярные обновления, техническую поддержку и так далее. Также при новых закупках придется устанавливать требования об обязательной совместимости с уже существующим оборудованием, что зачастую означает необходимость приобретения продукции конкретного производителя. В таких ситуациях речь должна идти об учете не цены приобретения, а стоимости владения: всех расходов заказчика, от покупки и эксплуатации до списания и утилизации.
В законе о контрактной системе специально предусмотрена возможность заключения контракта исходя из стоимости жизненного цикла. Однако перечень случаев, когда это разрешено заказчику, весьма ограничен.
Некорректность определения Н(М)ЦК
Обычно основные проблемы в части определения начальной (максимальной) цены контракта и цены контракта с единственным поставщиком связаны с ее необоснованным завышением. Однако неменьшую опасность представляет и неоправданное занижение. Если указанный порог для поставщика ниже себестоимости продукции, он не имеет ни малейшего шанса на победу, так как заявка с ценой, превышающей начальную (максимальную), должна отклоняться. Если же цена вписывается в разрешенные заказчиком рамки и конкурент с более дешевым предложением не подает заявку или она отклоняется, появляется шанс на получение контракта. Это особенно актуально, если специалисты заказчика, отвечающие за приемку результатов исполнения контракта, закрывают глаза на несоответствия в работе таких «конкурентов».
Другая распространенная проблема — использование заказчиком для определения начальной (максимальной) цены контракта некорректных данных, например розничных, а не оптовых цен при закупке большого объема.
Субъективное описание объекта закупки
Основные требования к объекту закупки формируются заказчиком уже на этапе планирования. Закон о контрактной системе требует объективно описывать объект закупки, при этом с 1 июля 2016 года правила ужесточились[2]: необходимо использовать показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающиеся характеристик и свойств продукции, которые предусмотрены техническими регламентами и документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации.
Если же заказчик при составлении описания объекта закупки не использует подобные показатели, требования, условные обозначения и терминологию, то он обязан это обосновывать. Однако все равно существует возможность сузить требования до продукции конкретного производителя и предложения конкретного поставщика. Кроме того, на результаты процедуры закупки и исполнения контракта влияют как завышенные, так и заниженные требования по качеству.
Неконкурентная форма закупки
Закон о контрактной системе не позволяет заказчику проводить незапланированные закупки. При возникновении потребности, которую при составлении плана нельзя было предвидеть, заказчик должен внести соответствующие изменения в план-график. Таким образом, выбор способа закупки осуществляется уже при планировании и является еще одной точкой особого внимания. Ключевая проблема тут — увод закупки в малоконкурентную сферу. Например, дробление объема на небольшие лоты, позволяющее не проводить торги.
Часть 1 статьи 93 закона о контрактной системе также предусматривает несколько десятков случаев, когда заказчик имеет право провести закупку вообще без конкурентного отбора поставщика[3]. Цены подобных контрактов далеко не всегда соответствуют рыночным.
Отметим, что предпосылки реализации описанного подхода создаются и решениями исполнительной власти. Так, в соответствии с постановлением Правительства Нижегородской области от 17 декабря 2014 года № 891 ГП Нижегородской области «Нижегородская областная фармация» было наделено исключительным правом на оказание услуг по обеспечению лекарственными препаратами и медицинскими изделиями бюджетных (казенных) медицинских организаций Нижегородской области, подведомственных региональному Министерству здравоохранения.
Сокрытие закупки
Что на самом деле рассчитывает получить заказчик, планируя приобретение принтера, — оборудование или возможность распечатывать информацию? Обычно продавец товаров не рассматривает иные варианты реализации своей продукции, ориентируясь на запланированные заказчиками закупки. Однако в некоторых случаях возможна подмена формального объекта закупки. Например, вместо лекарственных средств планируется закупка услуг по лекарственному обеспечению. А вместо приобретения оборудования — его аренда или лизинг. Так, АО «Концерн „Калашников“» (г. Ижевск) приобрело[4] в лизинг на три года автомобиль Lexus LX570 за 9,7 миллиона рублей. При этом стоимость обычной покупки подобного автомобиля составляла порядка 6 миллионов рублей.
Скрытые выгоды для поставщика
Широкому кругу участников закупки не всегда очевидны выгоды, которые они могут извлечь от исполнения контракта, помимо предусмотренной оплаты. Подобные сведения могут радикально повлиять на усилия по снижению цены, что в итоге также важно для заказчика. Например, в рамках исполнения контракта может оплачиваться модернизация производства поставщика, его специалистами могут быть получены новые навыки, опыт, информация.
Выгода может быть и вполне материальной. Можно вспомнить уже ставший хрестоматийным пример, когда при исполнении контракта на уборку мусора выяснилось, что последний представляет собой фактически лом цветных металлов, стоимость сдачи которого значительно превысила предусмотренную контрактом оплату.
Повторные закупки
Встречаются случаи, когда заказчик повторно проводит закупку работ или услуг, уже выполненных или оказанных ранее. Иногда это делается по ошибке, порой же — для сокрытия недоделок предыдущего исполнителя, предоставления ему возможности уйти от ответственности по гарантийным обязательствам, а также создания условий для повторной приемки (и оплаты) результатов, уже полученных ранее. Например, насколько правомерно выбирать подрядчика для ремонта дорожного покрытия, если еще не истек гарантийный срок на дорогу или ее предыдущий ремонт?
Такие схемы редко реализуются в рамках одного финансового года, поэтому при составлении и анализе плана-графика и плана закупок выявлять их затруднительно. Необходимо отслеживать заключаемые контракты, связанные с одинаковыми услугами или работами на одном объекте, в пределах
Минимизация рисков планирования
Основные механизмы по предотвращению возникновения вышеописанных проблем в законодательстве о контрактной системе уже предусмотрены, однако пока не работают[5].
Комплекс соответствующих мер должен включать в себя как минимум:
- обоснование необходимости закупки, способа выбора поставщика, условий исполнения контракта (не формальное, как это бывает порой) — при этом заявка на закупку должна подтверждаться ссылками на объективные, конкретные и проверяемые данные, а при необходимости следует проводить независимую экспертизу;
- нормирование (установление требований и ограничений к техническим и иным характеристикам, начальной (максимальной) цене, и так далее);
- обратную связь от конечного потребителя продукции, который оценивает эффективность полученного им решения, что позволит в дальнейшем учесть выявленные недостатки при очередном этапе планирования закупок;
- развитие библиотеки типовых контрактов и типовых условий контрактов, разработку типовых документаций закупки, требований к участнику закупки;
- учет и контроль приобретаемых товаров, работ и услуг.
Большинство из вышеперечисленных мер заказчик вполне может реализовать самостоятельно, не дожидаясь принятия специальных нормативных правовых документов или внесения изменений в законодательство.
В качестве заключения отметим, что еще большие риски, связанные с эффективностью закупок, касаются следующих за планированием этапов, в первую очередь исполнения контрактов. К их рассмотрению мы вернемся в одном из следующих номеров журнала.
[1] Это актуально даже для коммерческого сектора: многие крупные компании, оптимизируя свои расходы, радикально сократили собственный транспортный парк, заменив его на услуги такси.
[2] Часть 2 статьи 33 Закона № 44‑ФЗ.
[3] Справедливости ради отметим, что иногда закон требует обосновать, по какой причине заказчиком принимается такое решение.
[4] Закупка проведена по правилам Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223‑ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
[5] Ряд норм закона о контрактной системе вступает в силу с 1 января 2017 года.
