Директор департамента инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства Минэкономразвития России Игорь Юрьевич КОВАЛЬ рассказывает о последних изменениях в законодательстве о ГЧП и о перспективах дальнейшего развития соответствующих механизмов.
— Игорь Юрьевич, что сейчас происходит на рынке ГЧП-проектов? Испытывает ли он воздействие кризиса?
— Существующие бюджетные ограничения повышают заинтересованность государства в привлечении частных инвестиций в развитие общественной инфраструктуры, и, как следствие, механизмы ГЧП становятся все более востребованными. Но активизация интереса со стороны государства к этим механизмам связана не только с бюджетными ограничениями, но и в равной степени с пониманием того, что в целом мы идем по пути снижения присутствия государства в экономике (где это возможно и уместно), а ГЧП как раз один из таких инструментов.
Несмотря на последствия кризисных явлений, количество проектов ГЧП, особенно концессий, неуклонно увеличивается. Рынок ГЧП-проектов на сегодняшний день сформирован и активно развивается. К настоящему моменту без учета сферы ЖКХ принято решение о реализации более 270 проектов. Итоги ежегодного рейтинга регионов по уровню развития сферы ГЧП являются подтверждением сложившейся положительной динамики роста количества проектов. Мы видим, что также совершенствуется региональная институциональная среда, необходимая для реализации проектов ГЧП, наращиваются компетенции профильных специалистов в регионах.
Вместе с тем при текущей высокой стоимости привлекаемого финансирования (критически важный фактор для капиталоемких проектов с долгим сроком окупаемости) не все инвесторы готовы вкладываться в проекты ГЧП. Поэтому приоритет отдается наиболее рентабельным и хорошо проработанным проектам. При этом государство стимулирует их реализацию — например, субсидируя процентные ставки по кредитам, финансово участвуя на этапе капитального строительства, гарантируя определенную загруженность объекта или применяя региональные налоговые и неналоговые льготы.
Важно, что именно в период стагнации со стороны инвесторов формируется устойчивый спрос на возможность обеспечить долгосрочный характер инвестиций и гарантировать стабильный, пусть даже невысокий доход. В этом отношении механизм ГЧП, безусловно, является привлекательной альтернативой, поскольку сочетает в себе оба указанных критерия.
Так, законодательством о ГЧП предусмотрен механизм гарантирования неизменности основных параметров, на основании которых принималось решение о реализации проекта. В случае изменения макроэкономических условий или законодательства, напрямую затрагивающих проект (налоги, льготы и так далее), в соглашение вносятся обоснованные коррективы в части изменения сроков его реализации, увеличения финансовых обязательств публичной стороны, предоставления дополнительных государственных или муниципальных гарантий.
Кроме того, Федеральным законом № 224‑ФЗ предусмотрена возможность заключения прямого соглашения, предполагающего передачу частным партнером объекта соглашения о ГЧП (МЧП) в залог финансирующей организации. Это позволяет снизить стоимость привлекаемого финансирования.
— Очевидно, что в сложившейся ситуации необходимо использовать внутренние резервы. Предлагаются разные варианты расширения финансирования ГЧП-проектов — например, использование средств НПФ, страховых компаний. Какие перспективы вы здесь видите?
— Изначально, когда формировался инструментарий для реализации проектов ГЧП, у всех было понимание, что без долгосрочного заемного финансирования такие проекты не пойдут. В соответствии с существующим законодательством институциональные инвесторы (страховые компании, негосударственные пенсионные фонды и прочие) вправе инвестировать свои средства в облигации, имитированные в рамках проектов ГЧП. Их интерес обусловлен формированием доходности (купонного дохода) данных долговых бумаг как ИПЦ плюс некоторый процент премии, что обеспечивает долгосрочную защиту от инфляции. Именно поэтому параллельно была проведена работа по предоставлению возможности включения концессионных облигаций в котировальные списки первого (высшего) и второго уровней в упрощенном порядке. Указанные преференции также были распространены на проекты, реализуемые в рамках соглашений о ГЧП (МЧП).
Помимо этого, рассчитываем, что Центральный банк установит режим нераспространения требований по формированию и поддержанию резервов по ссудам, полученным на основании Федерального закона № 224‑ФЗ. Для ссуд по концессионным соглашениям аналогичный порядок уже предусмотрен.
Кроме того, часть средств НПФ может быть привлечена в проекты ГЧП. В настоящее время предусмотрена возможность упрощенного инвестирования до 25 процентов инвестиционного портфеля НПФ в облигации эмитента-концессионера (без обязательного соответствия рейтинга выпуска данных облигаций уровню, установленному Советом директоров Банка России). Помимо этого, в концессионные облигации могут быть инвестированы страховые резервы. Надеемся, что в ближайшее время будет упрощен порядок привлечения данных средств в проекты, реализуемые в рамках соглашений о ГЧП (МЧП).
Вместе с тем ввиду того, что активы, в которые инвестируются средства НПФ и страховых компаний, должны удовлетворять требованиям обеспечения сохранности, эмитенту — частному партнеру в большинстве случаев необходимо иметь различные гарантии доходности от публичной стороны. Для последней это может ухудшить привлекательность проекта.
Таким образом, приток финансирования в проекты ГЧП от НПФ и страховых компаний в настоящее время будет определяться, с одной стороны, наличием сильных, финансово устойчивых инвестиционных проектов и, с другой стороны, готовностью публичной стороны принимать на себя часть финансовых рисков.
— Есть ли необходимый интеллектуальный ресурс, чтобы подготовить те сильные проекты, о которых вы сказали?
— Главной задачей с точки зрения обеспечения качества проектов ГЧП является формирование критической массы подготовленных кадров, которые смогут профессионально обеспечить разработку и реализацию проектов, вести активный диалог с региональным бизнесом и привлекать его в такие проекты.
Поскольку эта сфера новая не только для чиновников, но и для многих региональных бизнесменов, еще наблюдается привычка работать с государством на условиях государственных контрактов с полной компенсацией расходов из бюджета. При этом предприниматели стремятся перекладывать большинство рисков на публичную сторону. Если бизнесу интересны долгосрочные отношения с государством, то и ему придется перестраиваться и брать на себя больше рисков, неся полную ответственность за качество объекта и предоставляемые на его базе услуги.
При этом в ряде регионов профессиональные команды уже сформировались, но для становления специалистов в сфере ГЧП обязательным условием является запуск одного-двух проектов. Зачастую первые проекты сопровождаются консультантами. Во время такой работы команды, можно сказать, подрастают и уже в работе над последующими проектами могут самостоятельно сопровождать проекты, например, понимая тонкости распределения рисков, процедурные и иные вопросы.
Но для всех людей, которые ведут проекты, есть обязательный набор навыков и компетенций. Минэкономразвития России совместно с профессиональным сообществом ведется подготовка профессионального стандарта специалиста в сфере управления проектами ГЧП. Такой стандарт должен послужить основой для разработки соответствующих образовательных программ, а также сформировать требования работодателя к таким специалистам.
Кроме того, мы ведем работу по тиражированию лучших практик реализации проектов. Так, в августе текущего года были подготовлены и разосланы в субъекты РФ методические рекомендации по реализации проектов ГЧП[1]. В этом документе отражены ключевые сведения о нормативном регулировании сферы ГЧП с учетом последних изменений в законодательстве, даны рекомендации по структуре рисков проектов, указаны меры, которые должны быть предприняты регионами и муниципалитетами для их успешной реализации. Кроме того, текст рекомендаций раскрывает отраслевую специфику, включая примеры лучших практик, и предлагает ответы на часто задаваемые вопросы по реализации таких проектов.
Данный документ призван распространить положительный опыт реализации проектов ГЧП в регионах. Его практическое использование будет способствовать увеличению количества и качества инфраструктурных проектов.
— Вы сказали о том, что в рамках ГЧП-проектов бизнес, как правило, старается переложить риски на государство или муниципалитет. Можно ли вообще найти баланс между интересами сторон?
— Вопрос распределения рисков в проекте ГЧП является одним из наиболее сложных. Это распределение должно осуществляться равномерно с учетом того, какая сторона проекта сможет наилучшим образом риском управлять. Если государство или муниципалитет берет все риски на себя, то инвестор оказывается в комфортной безрисковой ситуации, в которой теряет стимул к эффективному управлению проектом.
Правильным представляется такое распределение рисков, при котором государство гарантирует возвратность частных инвестиций, но не обеспечивает доходность (прибыль). По этой причине, если инвестор стремится получить прибыль, то он должен принимать на себя соответствующие риски и обеспечивать эффективное управление объектом.
— Сейчас в рассматриваемой сфере действует два основополагающих закона: Федеральный закон № 115‑ФЗ (Закон о концессиях) и новый Федеральный закон № 224‑ФЗ (Закон о ГЧП). На какую форму все-таки будет сделана основная ставка?
— Мы не рассматриваем эти законы как конкурирующие. Форма реализации проекта ГЧП может быть выбрана исходя из существующих условий, типа объекта и иных параметров. В этом отношении и Закон о концессиях, и Закон о ГЧП имеют свои преимущества.
При этом Закон о ГЧП принимался исходя из реального запроса со стороны рынка и, безусловно, учитывает накопленный опыт реализации концессий. По этой причине уже сегодня видна заинтересованность в реализации проектов в форме соглашений о ГЧП (МЧП) — несмотря на то что с момента вступления его в силу прошло чуть более полугода. По нашим сведениям, в ряде регионов, например в Санкт-Петербурге, уже готовятся такие проекты в социальной сфере.
Вместе с тем, учитывая новизну закона и отсутствие соответствующей правоприменительной практики, подготовка проектов требует от региональных инвесторов большего объема ресурсов, в том числе временных. При этом в перечень объектов, в отношении которых возможно заключение соглашения о ГЧП (МЧП), в отличие от концессий, вошел ряд новых. В частности, воздушные суда, мелиоративные системы, частные автодороги. Это расширяет сферу интереса бизнеса в отношении таких проектов. Кроме того, опираясь на запрос рынка по дополнению перечня, в него включили и промышленные объекты.
Мы знаем, что ряд регионов готовит проекты по новому закону, большинство из них в социальной сфере. Надеемся, что в ближайшее время их уже увидим. Но нужно понимать, что этот инструмент для всех новый, требования к проектам и методику их оценки еще предстоит осмыслить. Качественная подготовка любого инфраструктурного проекта занимает не меньше года. Если же вспомнить про правоприменение Закона о концессиях, то он по-настоящему заработал только через десять лет после принятия.
— Как дальше будет развиваться нормативно-правовая основа ГЧП?
— Что касается дальнейших изменений, то в этой части большое значение будет иметь практика реализации проектов в рамках соглашений о ГЧП (МЧП).
Перспективным направлением развития законодательства о ГЧП является распространение его действия на сферу ИТ. Прорабатывается возможность без конкурса — как у единственного поставщика — осуществлять закупки услуг концессионера и частного партнера в рамках Федерального закона № 44‑ФЗ. Наконец, существует запрос на совершенствование процедуры частной инициативы, в частности регулярно поднимается вопрос о необходимости компенсации затрат инициатора проекта победителем конкурса на заключение соглашения о ГЧП/МЧП (частным партнером).
— Этим летом в Закон о ГЧП уже внесены поправки. В чем их суть?
— Одно из ключевых нововведений — дополнение перечня объектов соглашений объектами промышленности. В первую очередь мы видим актуальность этой нормы для проектов «браунфилд», находящихся у ГУПов и МУПов и зачастую требующих серьезной модернизации. В последующем такая инфраструктура после передачи ее частному партнеру и введения в эксплуатацию обеспечит дополнительные налоговые поступления и в целом будет способствовать сокращению присутствия государства в экономике.
Список возможных объектов увеличился также за счет объектов охотничьей инфраструктуры. Не менее важным является то, что теперь в Закон о ГЧП, по аналогии с Законом о концессиях, включена возможность передачи частному партнеру имущества, которое не входит в состав объекта соглашения (так называемое иное имущество). Это важно для объектов, в которых на часть имущества должна сохраняться государственная собственность, — например, взлетно-посадочных полос, причалов.
Также поправками установлена возможность финансирования проектов консорциумом банков. То есть теперь частный партнер может заключать прямые соглашения с несколькими финансирующими лицами. Введена возможность эксплуатации объекта публичной стороной в случае, если техническое обслуживание объекта осуществляет частный партнер. Это должно положительно повлиять на реализацию проектов, прежде всего в социальной сфере, где функциональную эксплуатацию планируется оставлять за ГБУ, действующим от имени публичного партнера.
Снижены требования к инвестору при подаче заявки на конкурс в части наличия лицензий в случае, когда получение лицензий в соответствии с законодательством возможно только после заключения соглашения и ввода объекта в эксплуатацию (например, для осуществления медицинской деятельности). Также уточняется и расширяется перечень лиц, которые могут подтверждать наличие лицензий. На сегодняшний день практика проектного финансирования сложилась таким образом, что для реализации проектов в сфере ГЧП создаются SPV (компании специального назначения), которые выступают инвесторами и сами не обладают необходимыми лицензиями. Однако такими лицензиями могут обладать компании, которые имеют доли (акции) в этом SPV (например, проекты «Западный скоростной диаметр», «Пулково») или с которыми заключено соглашение о намерениях.
Кроме того, в два раза сокращен максимальный срок проведения уполномоченным органом оценки эффективности проектов и определения их сравнительного преимущества — со 180 до 90 дней. Это позволит сократить сроки запуска проекта ГЧП в целом. Однако это максимальный срок, и если проект не такой капиталоемкий, то его оценку можно провести и быстрее.
Наконец, уточнены переходные положения закона. В частности, до 1 января 2025 года отложено приведение региональных законов в соответствие с Законом о ГЧП. Это позволит действующим проектам, которые заключены до вступления закона в силу, жить по правилам старых региональных законов. При этом соглашения, которые заключены после вступления в силу закона о ГЧП, регулируются уже в соответствии с новым законом.
— Некоторые участники рынка призывают внести поправки, которые позволили бы вписать региональные и муниципальные проекты в программы, финансируемые из вышестоящих бюджетов. Какова позиция Минэкономразвития России?
— Безусловно, мы поддерживаем развитие механизмов софинансирования проектов ГЧП из федерального бюджета. С одной стороны, это необходимо делать, так как у многих регионов высокая закредитованность и дефицитные бюджеты. С другой стороны, такая поддержка должна стимулировать к работе с бизнесом в новой парадигме.
Похожий пример, уже реализованный, есть в части перераспределения межбюджетных трансфертов в рамках реализации проекта «Платон». Минэкономразвития России поддержало соответствующее положение по процедуре перераспределения таких трансфертов из федерального бюджета на реализацию проектов по строительству в регионах автодорог с использованием механизмов ГЧП.
Кроме того, в рамках работы по согласованию изменений в государственные программы мы предлагаем включать в них мероприятия по расширению сферы реализации проектов ГЧП, соответствующие целевые показатели, а также правила предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на реализацию проектов в рамках концессионных соглашений и соглашений о ГЧП (МЧП). Уже есть инициативы некоторых федеральных министерств по изменениям ФЦП в отношении перераспределения части финансирования на поддержку региональных проектов ГЧП. Мы такие инициативы, конечно же, поддерживаем. На данном этапе важно сформировать правильные критерии отбора таких проектов. Вместе с тем, по нашему мнению, федеральное финансирование не должно в полной мере замещать региональное участие в инвестиционных проектах. Так регион демонстрирует не только готовность сопровождать, но и помогать в реализации проекта, обеспечивает надлежащий контроль за соблюдением условий соглашений.
[1] http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/support/.
Подготовил М. А. ЦУЦИЕВ
