В статье на примере консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2012–2014 годы1 представлена методика, позволяющая определить расчетную несбалансированность каждого субъекта РФ, сравнить ее с фактическим дефицитом бюджета и сделать вывод о реальности или мнимости несбалансированности, а также рассчитать уровень несбалансированности.
Методика расчетов
Большинство субъектов РФ претендует на дополнительную финансовую помощь из федерального бюджета, аргументируя ее необходимость фактической (отчетной) несбалансированностью консолидированного бюджета. При этом несбалансированность, как правило, отождествляется с дефицитом бюджета. Однако корректно ли такое сравнение? Действительно ли данный субъект РФ имеет несбалансированный консолидированный бюджет? У кого из регионов он более несбалансирован?
В рамках представленной методики расчетная несбалансированность консолидированного бюджета каждого региона определялась как разница между потенциальной (возможной) суммой собственных доходов и оптимизированной суммой расходов. Анализ осуществлялся не по всем 85 субъектам РФ сразу, а по группам регионов, формируемым по принципу одинаковости (близости) социально-экономических показателей регионов за анализируемый период. Лучший результат в каждом из видов доходов или в каждом из видов расходов, достигнутый одним из сравниваемых регионов, принимается за стандарт. Затем потенциальная (возможная) сумма собственных доходов или оптимизированная сумма расходов других регионов рассчитывается исходя из обеспечения данного стандарта каждым регионом.
Исследование проводилось на основе среднегодовых (за 2012–2014 годы) официальных статистических данных. Это позволило исключить (или значительно снизить) влияние случайных факторов, происшедших в течение одного отчетного года. Например, в ряде отраслей (судостроение, капитальное строительство и другие) в период создания конечного продукта могут быть убытки, и налог на прибыль не уплачивается, а прибыль и, соответственно, налог на нее появляются лишь в год реализации объекта.
Среднегодовое значение определялось по формуле, используемой Минфином России:
Псредн = 0,3*П2012 + 0,35*П2013 + 0,35*П2014,
где:
Псредн — показатель среднегодовой;
П2012 ,П2013, П2014 — показатели соответствующего года.
Расчет потенциальной суммы собственных доходов
Анализ осуществлялся на основе относительных фактических налоговых поступлений в сравнимых условиях, то есть с учетом имеющихся расхождений в налогооблагаемой базе. Разница в результатах, выявленная этим анализом, объясняется разным качеством работы налоговой службы, региональных и муниципальных органов власти по легализации прибыли, зарплаты.
Около 70% фактических налоговых поступлений каждого региона приходится на региональную долю налога на прибыль, НДФЛ и налога на имущество организаций, поэтому расчет потенциальной (возможной) суммы собственных доходов осуществлялся именно по этим налогам.
Дополнительная потенциальная сумма налогов определялась по результатам анализа уровня мобилизации недоимки по всем налогам, формирующим консолидированный бюджет региона. Также учитывались выпадающие доходы из-за налоговых льгот по всем налогам, предоставленным на региональном и муниципальном уровнях.
Сумма фактических собственных доходов и дополнительных расчетных доходов по налогу на прибыль, НДФЛ, налогу на имущество, недоимке, налоговым льготам и есть потенциальная сумма собственных доходов каждого субъекта РФ.
Расчет оптимизированной суммы расходов
Анализ осуществлялся на основе относительных фактических бюджетных расходов в сравнимых условиях, то есть с учетом имеющихся расхождений в уровне среднемесячной заработной платы в соответствующем регионе, уровне загрязненности окружающей среды, стандартизированной стоимости ЖКУ и так далее. Разница в результатах субъектов РФ объясняется различием в их возможностях по финансированию расходов и субъективными факторами в распределении финансовых средств.
Анализ осуществлялся по всем разделам бюджетной классификации — от расходов на общегосударственные вопросы до расходов на СМИ (региональные расходы на национальную оборону не учитывались из-за их мизерности). В результате определялась возможная сумма экономии расходов по каждому разделу.
Разница между фактической суммой расходов и суммой экономии по всем разделам бюджетной классификации и есть оптимизированная сумма расходов консолидированного бюджета каждого субъекта РФ.
Расчетная несбалансированность (или сбалансированность) определяется как разница между суммой потенциальных собственных доходов и суммой оптимизированных расходов. Положительный результат означает сбалансированность бюджета и показывает его абсолютную сумму, а отрицательный результат — соответственно, несбалансированность бюджета и его абсолютную сумму.
Процентное отношение абсолютной суммы расчетной сбалансированности (или несбалансированности) к потенциальной сумме собственных доходов есть профицит (дефицит) бюджета, выраженный в процентах.
Результаты расчета
Для расчета выбраны Астраханская область и еще семь субъектов РФ, имеющих схожие социально-экономические показатели (таблица 1). Основными критериями отбора регионов для группировки избраны следующие.
1. Плотность населения.
Нельзя требовать одинаковых бюджетных расходов в расчете на одного получателя бюджетных услуг, например, в сфере образования для Республики Саха и Астраханской области. Они имеют практически одинаковую численность населения, но плотность населения в этих регионах различается почти в сто раз.
2. Среднемесячная начисленная заработная плата в организациях.
Точно так же нельзя ожидать одинаковых бюджетных расходов в расчете на одного жителя, к примеру, на общегосударственные вопросы для Астраханской и Ленинградской областей. В этих субъектах РФ плотность населения абсолютно одинакова, однако среднемесячная начисленная заработная плата в организациях различается почти в полтора раза.
3. Экономический потенциал, в качестве показателя которого выбран объем ВРП в расчете на одного занятого в экономике.
4. Близкие среднедушевые денежные доходы. Этот показатель в известной мере определяет объем социальной помощи населению.
Из таблицы 1 видно, что различия в показателях регионов не превышают 1,77 раза. Все рассмотренные в статье регионы завершили 2012–2014 годы с дефицитом бюджета: от 9,7 до 16,7% (таблица 2).
Расчет потенциальной суммы собственных доходов
НДФЛ
Зная среднемесячную начисленную заработную плату в организациях, численность занятых в экономике, можно рассчитать потенциальную сумму НДФЛ. На практике эта сумма недостижима, так как существуют установленные налоговые вычеты, недоимка и так далее. Однако эти условия одинаковы для всех регионов, поэтому за стандарт мобилизации НДФЛ принимается лучший показатель степени приближения к теоретическому потенциалу, а это 0,766 в Рязанской области. Минимальный показатель у Пензенской области — 0,542. Эту разницу можно объяснить лишь разным уровнем работы по легализации зарплаты.
Исходя из этого стандартом мобилизации НДФЛ принимается лучший показатель, достигнутый Рязанской областью. В результате по каждому из остальных регионов рассчитывается дополнительная сумма НДФЛ.
Налог на прибыль
Фактическая сумма налога на прибыль в расчете на один рубль ВРП составила от 0,019 рубля по Пензенской области до 0,043 рубля по Астраханской области в сравнимых условиях. Здесь, в свою очередь, имеет значение разный уровень работы соответствующих служб регионов по легализации прибыли.
Справедливы следующие вопросы:
почему в условиях рыночных отношений многие предприятия в течение нескольких лет подряд демонстрируют убытки, не становясь банкротами?
почему органы власти закрывают глаза на то, что действующие предприятия, ранее платившие налог на прибыль, в последующем искусственно разделяются на несколько мелких, которые переходят на упрощенную систему налогообложения, переставая уплачивать налог?
Представляется, что исправить ситуацию способно руководство регионов. Поэтому логично требовать, чтобы все сравниваемые регионы (а они находятся в одном правовом поле, в одинаковых экономических условиях) работали на качественном уровне лидера. Исходя из этого стандартом мобилизации налога на прибыль принимается лучший показатель — 0,043 рубля, достигнутый Астраханской областью. В результате по каждому из остальных регионов рассчитывается дополнительная сумма налога на прибыль.
Налог на имущество организаций
Исходя из стоимости основных фондов, фактической суммы налога на имущество организаций, налоговая нагрузка определяется как сумма уплаченного налога в расчете на один рубль стоимости основных фондов.
В качестве стандарта мобилизации налога на имущество организаций принимается лучший показатель — 0,00522, достигнутый Рязанской областью (минимальный показатель у Кировской области — 0,0030). Эту разницу можно объяснить лишь разным уровнем работы соответствующих служб регионов по предоставлению налоговых льгот, легализации основных фондов и так далее. По каждому из остальных регионов рассчитывается дополнительная сумма налога на имущество организаций.
Дополнительные доходы при мобилизации налоговой недоимки
На основе фактической суммы налоговых поступлений, фактической суммы налоговой недоимки определялась потенциальная сумма налоговых поступлений (исходя из условия стопроцентной мобилизации недоимки). Затем определялся показатель «уровня собираемости налогов» как отношение фактической суммы налоговых поступлений к потенциальной сумме налоговых поступлений.
Диапазон этого показателя составил от 0,9577 по Рязанской области до 0,9823 по Пензенской области. Разрыв опять-таки объясняется разным качеством работы соответствующих служб регионов, в данном случае — качеством работы по контролю за полнотой уплаты начисленных налоговых платежей.
В качестве стандарта мобилизации недоимки принимается лучший показатель, достигнутый Пензенской областью. По каждому из остальных регионов рассчитывается дополнительная сумма налогов.
Выпадающие доходы
Объем выпадающих доходов из-за налоговых льгот, предоставленных на региональном и муниципальном уровнях по всем налогам, принимается для каждого региона как дополнительная сумма доходов. Потенциальная сумма собственных доходов определяется как сумма дополнительных доходов, рассчитанных в пунктах 1–5, и фактических налоговых поступлений.
По анализируемым восьми регионам потенциальная сумма налоговых поступлений составила 310,9 миллиарда рублей, а фактическая — 249,8 миллиарда рублей (80,4% от потенциальной). Следовательно, эти восемь регионов должны были бы иметь дополнительно налоговых доходов в объеме 61,1 миллиарда рублей.
Оптимизированная сумма расходов
Расчет оптимизированной суммы расходов по разделам «общегосударственные вопросы», «культура», «социальная политика», «физкультура и спорт», «средства массовой информации» осуществляется путем сравнения среднедушевых фактических расходов с поправочным коэффициентом (ПКзп) на величину среднемесячной начисленной заработной платы в организациях. Необходимость введения коэффициента объясняется значительным удельным весом в данных бюджетных разделах расходов на оплату труда. В качестве примера приводится расчет оптимизированной суммы расходов по разделу «социальная политика» (таблица 3). Как следует из расчетов, самыми оптимизированными являются расходы на соцполитику в Рязанской области (100%), а наибольший перерасход допущен в Ульяновской области (140%).
По анализируемым восьми регионам оптимизированная сумма расходов на соцполитику составила 60,97 миллиарда рублей, а фактическая — 69,15 миллиарда рублей (113% от оптимизированной). Следовательно, эти восемь регионов должны были сэкономить бюджетные расходы на социальную политику в объеме 8,2 миллиарда рублей.
Оптимизированная сумма расходов анализируемых восьми регионов определяется суммированием расчетных расходов по всем анализируемым разделам, она составила 331,4 миллиарда рублей. При этом фактическая сумма расходов анализируемых восьми регионов составила 415,4 миллиарда рублей, превысив оптимизированную на 25,3%. Следовательно, эти восемь регионов могли бы сэкономить бюджетные расходы в объеме 84 миллиарда рублей.
Несбалансированность (сбалансированность) консолидированного бюджета
Расчеты показали, что если бы все восемь анализируемых регионов обеспечили потенциальные собственные доходы и оптимизированные расходы, то лишь три региона нуждались в дотациях из федерального бюджета. У остальных пяти регионов бюджет был изначально профицитен и сбалансирован. Тем не менее дотации были выделены всем восьми регионам. В результате бюджеты теперь уже семи регионов стали профицитными.
Как известно, в состав безвозмездных поступлений из федерального бюджета помимо дотаций входят субвенции, субсидии, иные межбюджетные трансферты. Поскольку субвенции являются финансированием на исполнение переданных федеральных полномочий, в расчете использована сумма безвозмездных поступлений без их учета.
Возможная экономия расходов федерального бюджета
После выделения федеральных субсидий и иных межбюджетных трансфертов профицит имеют бюджеты всех восьми регионов (от 6,5 до 29,8%). При этом среднегодовая фактическая сумма безвозмездных поступлений из федерального бюджета без учета субвенций, полученная этими регионами, составила 81,9 миллиарда рублей.
Расчеты показали, что для достижения нулевой сбалансированности бюджетов (то есть нулевого дефицита или профицита) при условии обеспечения регионами потенциальных собственных доходов и оптимизированных расходов достаточно 5,5 миллиарда рублей безвозмездных поступлений из федерального бюджета без учета субвенций. Таким образом, экономия федерального бюджета составила бы 76,4 миллиарда рублей (93,2%).
По итогам 2015 года 70 регионов (без учета 13 регионов-доноров и регионов бывшего Крымского федерального округа) фактически получили федеральные безвозмездные поступления (без учета субвенций) в объеме 1,019 триллиона рублей. Если предположить, что ситуация с дополнительными доходами и оптимизацией расходов аналогична анализируемым восьми регионам, экономия федерального бюджета могла бы составить до 950 миллиардов рублей.
1 На момент верстки журнала официальной статистики за 2015 год еще не было.
Таблица 1. Критерии отбора восьми субъектов РФ
|
Наименование субъекта РФ |
Плотность населения, чел. на 1 кв. км |
ВРП на одного занятого в экономике, тыс. руб. |
Среднемесячная зарплата, тыс. руб. |
Среднедушевые денежные доходы, тыс. руб. |
|
Рязанская область |
28,9 |
503,0 |
21,9 |
19,9 |
|
Смоленская область |
19,6 |
418,0 |
20,3 |
20,1 |
|
Астраханская область |
20,7 |
499,0 |
22,4 |
20,0 |
|
Волгоградская область |
22,9 |
454,0 |
21,3 |
17,6 |
|
Республика Марий Эл |
28,4 |
367,0 |
18,4 |
14,6 |
|
Кировская область |
16,5 |
330,0 |
19,2 |
18,4 |
|
Пензенская область |
16,3 |
366,0 |
20,8 |
17,8 |
|
Ульяновская область |
24,7 |
404,0 |
19,3 |
19,0 |
|
Макс./мин. |
1,77 |
1,50 |
1,22 |
1,38 |
|
Наименование субъекта РФ |
Доходы всего, млрд руб. |
Расходы всего, млрд руб. |
Дефицит бюджета, млрд руб. |
Дефицит бюджета, % |
|
Рязанская область |
46,7 |
51,0 |
-4,4 |
-12,5 |
|
Смоленская область |
37,7 |
42,4 |
-4,6 |
-16,7 |
|
Астраханская область |
38,5 |
41,5 |
-3,1 |
-9,7 |
|
Волгоградская область |
87,4 |
96,9 |
-9,6 |
-13,7 |
|
Республика Марий Эл |
24,7 |
26,7 |
-2,0 |
-13,8 |
|
Кировская область |
50,7 |
56,0 |
-5,3 |
-15,7 |
|
Пензенская область |
49,9 |
53,7 |
-3,7 |
-12,4 |
|
Ульяновская область |
42,2 |
47,2 |
-5,0 |
-15,9 |
|
Наименование субъекта РФ |
Среднемесячная зарплата, тыс. руб. |
Поправочный коэффициент (ПКзп), ед. |
Фактические расходы на соцполитику в расчете на одного жителя,(тыс. руб. |
То же с ПКзп, тыс. руб. |
Фактическая сумма расходов на соцполитику, млрд руб. |
Оптимизированная сумма расходов, млрд руб. |
Экономия расходов, млрд руб.
|
% факта расходов к оптимуму |
|
1 |
2 |
3 = 2/2минимум |
4 |
5 = 4/2 |
6 |
7 = 6 * 5мин/5 |
8 = 6 - 7 |
9 = 6/7 * 100 |
|
Рязанская область |
21,9 |
1,19 |
6,3 |
5,3 |
7,1 |
7,1 |
0 |
100,0 |
|
Смоленская область |
20,3 |
1,11 |
7,0 |
6,3 |
6,8 |
5,6 |
1,1 |
120,0 |
|
Астраханская область |
22,4 |
1,22 |
6,8 |
5,6 |
6,9 |
6,5 |
0,4 |
106,0 |
|
Волгоградская область |
21,3 |
1,16 |
6,7 |
5,8 |
17,2 |
15,7 |
1,5 |
109,0 |
|
Республика Марий Эл |
18,4 |
1,00 |
5,3 |
5,3 |
3,7 |
3,6 |
0 |
101,0 |
|
Кировская область |
19,2 |
1,04 |
7,1 |
6,8 |
9,3 |
7,2 |
2,1 |
129,0 |
|
Пензенская область |
20,8 |
1,13 |
6,2 |
5,5 |
8,4 |
8,1 |
0,3 |
104,0 |
|
Ульяновская область |
19,3 |
1,05 |
7,7 |
7,4 |
9,8 |
7,0 |
2,8 |
140,0 |
|
Итого |
|
|
6,7 |
|
69,1 |
61,0 |
8,2 |
113,0 |
