Елена Сергеевна КУТУКОВА, заместитель директора ФБУ «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации»
Государственные программы в соответствии с Законом № 172 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» выступают механизмом реализации стратегий социально-экономического развития.
В связи с чем в госпрограммах должны отражаться все достоинства и недостатки общеэкономических, отраслевых и региональных стратегий. То есть госпрограммы — это индикаторы качества планирования российской экономики. Стали ли они таковыми на практике?
Напомним, перечень госпрограмм Российской Федерации утвержден распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 года № 1950-р (с изменениями). Он сформирован по отраслевому принципу с учетом приоритетов социально-экономического развития страны. К сожалению, при формировании госпрограмм программно-целевое бюджетирование было подменено финансированием от достигнутого, и ряд госпрограмм по своей сути стали набором расходных обязательств, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами, показателями.
Кроме того, госпрограммы РФ формировались при отсутствии системы управления рисками, которая представляет собой комплекс спланированных мероприятий, направленных на выявление и устранение (минимизацию) вероятностных неблагоприятных ситуаций, порождающих риски, а также мер по их минимизации и преодолению последствий. Риски недофинансирования, неэффективного исполнения госпрограмм РФ увеличивает значительная доля их финансирования за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ и юридических лиц. Следует отметить, что участвующие в реализации госпрограмм юридические лица согласно Порядку разработки и паспортам госпрограмм не являются участниками госпрограмм, соответственно, их полномочия и ответственность не определены .
Результаты экспертиз госпрограмм свидетельствуют об отсутствии обоснованных сценариев реализации программных мероприятий с учетом рисков, в том числе недостаточного финансирования, исходя из необходимости концентрации финансовых ресурсов на приоритетных подпрограммах (мероприятиях), существенно влияющих на достижение целей госпрограммы. Таким образом, при доработке госпрограмм необходимо сформулировать принципы и сформировать механизмы перераспределения финансовых ресурсов по подпрограммам, ФЦП и основным мероприятиям при различных условиях и объемах финансирования, определить перечень приоритетных целей и ключевых мероприятий, которые, безусловно, должны быть реализованы для снижения риска распыления финансовых ресурсов и неэффективного использования бюджетных средств.
Для всех госпрограмм РФ следует разработать единую методику оценки рисков при их формировании и реализации и конкретные меры по управлению рисками. Целесообразно ввести обязательную корректировку госпрограмм, имеющих низкие оценки эффективности по итогам отчетного года, а также утвердить порядок учета результатов оценки эффективности при формировании проекта федерального бюджета и уточнения оценки расходов на более отдаленную перспективу.
Основные проблемы и недостатки госпрограмм
Основными проблемами государственных программ сегодня стоит назвать следующие:
отсутствие полноценной системы стратегических документов, задающих актуальные приоритеты социально-экономического развития и государственной политики в соответствующих сферах реализации госпрограмм;
частая корректировка нормативной правовой базы, регламентирующей разработку и реализацию госпрограмм;
недостатки целевых показателей (индикаторов) госпрограмм;
значительное количество соисполнителей и участников госпрограмм, усложняющих процесс взаимодействия;
низкий процент доли программных расходов в федеральном бюджете;
не определена процедура приведения госпрограмм в соответствие с законом о бюджете (действие соответствующей нормы БК РФ ежегодно приостанавливается);
структурные недостатки госпрограмм.
Наиболее распространенные недостатки госпрограмм РФ в части анализа целевых показателей (индикаторов):
недостаточно обоснованный выбор целевых показателей (индикаторов) госпрограмм;
нечеткость целевых показателей (индикаторов);
избыточное количество целевых показателей (индикаторов) ;
наличие значительной доли мониторинговых показателей и незначительного количества управляющих показателей;
отсутствие качественных целевых показателей (индикаторов), характеризующих уровень достижения целей и задач ряда подпрограмм;
отсутствие количественных значений целевых показателей (индикаторов).
Счетная палата РФ в своих заключениях неоднократно обращала внимание на необходимость устранения указанных недостатков. Так, по мнению Счетной палаты РФ, количественный и содержательный состав показателей (индикаторов) госпрограммы «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» не является достаточным для объективной и полноценной оценки достижения ее целей и задач. При этом из 19 ее основных показателей и индикаторов только шесть в полной мере соответствуют показателям, установленным в документах государственного стратегического планирования.
Система показателей (индикаторов) госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» не в полной мере обеспечивает возможность проверки достижения ее целей и решения задач. Решение трех из десяти задач госпрограммы и 13 из 43 задач подпрограмм не характеризуется ни одним из показателей. Возможность проверки достижения целей и решения задач госпрограммы ограничивается также несвоевременностью предоставления субъектами статистического учета информации о значениях показателей.
Не определены количественные значения ряда целевых общепрограммных индикаторов по госпрограмме «Развитие авиационной промышленности на 2013–2025 годы». Приведенный в госпрограмме «Энергоэффективность и развитие энергетики» показатель удельного веса затрат на технологические инновации в общем объеме затрат на производство (1,95% — 2013 год, 2,5% — 2020 год) свидетельствует о невысокой активности инновационных процессов в топливно-энергетическом комплексе и требует уточнения. Умеренный рост показателя удельного веса исследователей в возрасте до 39 лет в общей численности исследователей (2013 год — 39,1%, 2020 год — 42,5%), приведенный в госпрограмме «Развитие науки и технологий», свидетельствует об отсутствии существенного притока молодежи в научную сферу.
По ряду целевых индикаторов значения зафиксированы на весь плановый период на одном уровне, отсутствует динамика, что затрудняет оценку выполнения соответствующих целей и задач. Так, целевой индикатор «Доля эксплуатируемых внутренних водных путей с освещаемой и отражательной обстановкой» подпрограммы «Морской и речной транспорт» госпрограммы «Развитие транспортной системы» планируется на уровне 36,5% с 2013 по 2020 год. По отдельным направлениям госпрограммы «Развитие культуры и туризма» на 2013–2020 годы установлены одинаковые показатели на весь период ее реализации: «количество спектаклей выдающихся режиссеров, размещенных в бесплатном доступе в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”» — 50 единиц; «количество фильмов выдающихся режиссеров, размещенных в бесплатном доступе в информационно-телекоммуникационной сети “Интернет”» — 100 единиц; «доля изданных за год в Российской Федерации наименований книг, включенных в Национальную электронную библиотеку» — 10%. В таблице приведены основные недоработки и недостатки госпрограмм, размещенных на официальном сайте Минэкономразвития России.
Таким образом, можно констатировать, что госпрограммы пока не стали инструментом надлежащего бюджетного планирования. Действующий механизм их формирования и реализации нуждается в значительной концептуальной корректировке. Оценка госпрограмм по целям, задачам, индикаторам, мероприятиям и финансовым ресурсам показывает отсутствие системной сбалансированности во всех госпрограммах. Принцип формирования и изменения госпрограмм, исходя из объемов выделяемых бюджетных средств, не соответствует задаче перехода на программный принцип планирования и исполнения бюджета.
Снизить риски невыполнения
Согласно данным Счетной палаты РФ , по состоянию на 1 апреля 2017 года бюджетные ассигнования на реализацию госпрограмм (открытая часть) составили 8187,5 миллиарда рублей, или 59,9% от общего объема расходов федерального бюджета, исполнение — 1635,5 миллиарда рублей, или 20% сводной росписи с изменениями. Самое низкое исполнение имело место по госпрограмме «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» (1,4% сводной росписи с изменениями), самое высокое — «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» (35,4%) и «Развитие оборонно-промышленного комплекса» (35,6%).
Вместе с тем некоторые предусмотренные к финансированию в I квартале 2017 года программные расходы вообще не были осуществлены. Так, к примеру, не были произведены расходы на закупку лекарственных препаратов, предназначенных для лечения больных злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной системы, гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, рассеянным склерозом и т. д. («Развитие здравоохранения»).
Минприроды России, Росводресурсы, Минстрой России не израсходовали средства на предоставление субсидий, в том числе на софинансирование капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности («Охрана окружающей среды» на 2012–2020 годы»); не осуществляли расходы на реализацию подпрограмм «Развитие производства вычислительной техники» и «Развитие производства систем интеллектуального управления» («Развитие электронной и радиоэлектронной промышленности на 2013–2025 годы»); не предоставили субсидии из федерального бюджета бюджетам Республики Крым и города Севастополя («Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя на период до 2020 года») и т. д.
Таким образом, можно сделать вывод, что для минимизации рисков неисполнения госпрограмм необходимо принять меры по своевременному исполнению расходов на их реализацию, выполнению контрольных событий ответственными исполнителями, соисполнителями и участниками госпрограмм.
Таблица. Основные недоработки и недостатки госпрограмм
|
Наименование |
Содержание |
Примеры |
|
Определение целей и задач госпрограмм |
Цель и задачи не соответствуют приоритетам государственной политики в сфере реализации госпрограммы |
Госпрограмма «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» |
|
Цель не обладает свойствами измеримости и достижимости |
Госпрограмма «Экономическое развитие и инновационная экономика» |
|
|
Характеристика показателей (индикаторов) госпрограмм |
Отдельные показатели (индикаторы) не согласуются с аналогичными показателями основополагающих стратегических документов |
Госпрограмма «Развитие образования» |
|
Выбор целевых показателей (индикаторов) недостаточно обоснован |
Госпрограмма «Развитие транспортной системы» |
|
|
Количество целевых показателей (индикаторов) недостаточно или избыточно |
Госпрограммы «Информационное общество» и «Социальная поддержка граждан» (по 2 позиции), госпрограмма «Развитие транспортной системы» (32 позиции) |
|
|
Количественные значения целевых показателей (индикаторов) отсутствуют |
Госпрограммы «Развитие судостроения на 2013–2030 годы» и «Развитие авиационной промышленности на 2013–2025 годы» |
|
|
Несоответствие показателей (индикаторов) госпрограмм объемам финансирования |
Положительная динамика показателей (индикаторов) при одновременном росте финансового обеспечения не предусмотрена |
Подпрограммы «Охват диспансеризацией детей-сирот и детей, находящихся в трудной жизненной ситуации», «Охват диспансеризацией подростков», «Охват профилактическими медицинскими осмотрами детей» госпрограммы «Развитие здравоохранения» |
|
Оценка эффективности госпрограмм, рисков их реализации и управления рисками |
В методиках оценки эффективности по отдельным госпрограммам отсутствуют порядок расчета и показатели эффективности, при расчетах эффективности не учитывается уровень значимости показателей |
Только по двум госпрограммам «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности» и «Развитие культуры и туризма» на 2013–2020 годы» определение их эффективности осуществляется с учетом коэффициентов веса (значимости), устанавливаемых для каждого показателя |
|
Приведен неполный состав рисков |
Госпрограмма «Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности» |
|
|
Отсутствует качественная и количественная оценки рисков (вероятность их наступления, влияние на результаты реализации госпрограммы, возможность управления рисками, минимизация и преодоление их последствий) |
Оценка вероятности получения ущерба и возможности предотвращения рисков проводится только по четырем госпрограммам: «Развитие Северо-Кавказского федерального округа» на период до 2025 года, «Развитие культуры и туризма», «Развитие науки и технологий», «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» |
|
|
Отсутствует оценка уровня совокупного риска |
Количественная оценка уровня совокупного риска рассчитывается только по одной госпрограмме: «Развитие фармацевтической и медицинской промышленности» на 2013–2020 годы |
Источник: составлено по данным Сводного доклада Минэкономики России о ходе реализации государственных программ Российской Федерации; programs.gov.ru.
