Валерий Николаевич МОСКАЛЕНКО, и. о. председателя Комитета по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга
Елена Юрьевна СТАТОВСКАЯ, начальник отдела экспертизы государственных программ и внепрограммных расходов управления программно-целевого планирования Комитета по экономической политике и стратегическому планированию Санкт-Петербурга, кандидат экономических наук
Курс на развитие программно-целевых методов управления в России был задан в 2013 году в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию. По замыслу разработчиков государственные программы РФ должны стать ключевым механизмом, с помощью которого увязывают стратегическое и бюджетное планирование.
В Бюджетном послании Президента РФ подчеркивалось, что конечная эффективность программных бюджетов зависит от качества государственных программ, механизмов контроля за их реализацией. Для эффективной реализации государственных программ предлагалось обеспечить взаимосвязь поставленных целей и бюджетных ограничений, их увязку с основными параметрами оказания государственных услуг, использование всего арсенала регулятивных инструментов, проработку планов структурных реформ. В 2014–2015 годах субъектами РФ был завершен переход к программно-целевым методам стратегического и бюджетного планирования.
Госпрограммы Санкт-Петербурга — особенный подход
В Санкт-Петербурге процесс перехода на программный бюджет начался в 2013 году. На тот момент бюджет города только на 25% состоял из программной части, представленной долгосрочными целевыми программами, ведомственными программами, иными программами и планами. В 2013 году на финансирование 19 долгосрочных целевых программ приходилось лишь 5% расходной части бюджета Санкт-Петербурга, на иные программы и планы, которых было порядка 110 единиц, — 20%. Разрыв между объемом финансирования, запланированным в программах и планах, и реальным объемом согласно закону о бюджете составлял более 50%. В 2015 году бюджет Санкт-Петербурга был впервые сформирован на основе государственных программ.
Для того чтобы государственные программы стали рабочим инструментом программно-целевого планирования, Правительством Санкт-Петербурга были предприняты следующие шаги. Во-первых, разработка государственных программ стала осуществляться в рамках системы документов стратегического планирования Санкт-Петербурга. Перечень государственных программ был сформирован по отраслевому признаку исходя из целей социально-экономического развития города, заданных в Стратегии экономического и социального развития Санкт-Петербурга на период до 2030 года. Ресурсное обеспечение государственных программ определено в прогнозе социально-экономического развития Санкт-Петербурга на долгосрочный период и бюджетном прогнозе Санкт-Петербурга на долгосрочный период.
Во-вторых, в отличие от федерального уровня государственные программы нашего субъекта являются расходными обязательствами, что нашло отражение в положениях Закона Санкт-Петербурга от 4 июля 2007 года № 371 77 «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» (далее — Закон № 371-77). Такой подход позволяет через механизм государственных программ увязывать стратегическое и бюджетное планирование и делает инструмент государственных программ прозрачным и понятным. Каждое мероприятие госпрограммы имеет конкретный объем финансирования, сроки реализации, исполнителя, а также механизм реализации, что определяет обязательства по его выполнению.
В-третьих, по всем государственным программам губернатор Санкт-Петербурга утверждает предельный объем средств на их реализацию сроком на шесть лет в рамках прогнозируемого общего объема расходов бюджета, основывающегося на прогнозе доходов бюджета Санкт-Петербурга. В пределах этих ограничений могут создаваться расходные обязательства по программным мероприятиям. Для соблюдения баланса расходных и бюджетных обязательств ограничения подлежат ежегодной корректировке с учетом прогноза доходной составляющей бюджета, а также проводимой работы по приоритизации мероприятий госпрограмм.
В-четвертых, действие нормы Бюджетного кодекса РФ о приведении госпрограмм в соответствие с законом о бюджете не позднее трех месяцев со дня вступления закона в силу ежегодно приостанавливалось вплоть до 1 января 2017 года. Такое положение дел не позволяло проводить своевременную корректировку государственных программ и, как следствие, достоверную оценку результатов эффективности их реализации. Так, в Сводном годовом докладе о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации по итогам 2016 года отмечается, что отсутствие уточненных редакций госпрограмм приводит к недостаточно эффективному управлению ресурсами (отсутствию мобильности и гибкости в управлении ресурсами), несвоевременному принятию управленческих решений, отсутствию заинтересованности у ответственных исполнителей к формированию качественных программных документов, возможности искажения результатов их реализации при формировании отчетности.
В Санкт-Петербурге с момента запуска государственных программ было принято решение о необходимости проведения корректировки государственных программ для их приведения в соответствие с параметрами закона о бюджете Санкт-Петербурга, что нашло отражение в Законе № 371-77. На протяжении трех лет такая корректировка своевременно осуществляется исполнителями государственных программ и находится на контроле у губернатора. Все это способствует повышению эффективности и прозрачности процессов формирования и реализации госпрограмм.
В-пятых, оценка эффективности реализации государственных программ Санкт-Петербурга проводится по единой методике, утвержденной правительством субъекта, что делает данную процедуру открытой и позволяет проводить ранжирование госпрограмм по уровню эффективности.
Оценка эффективности основывается на следующих критериях:
степень достижения целевых показателей государственной программы;
эффективность реализации подпрограмм и отдельных мероприятий, входящих в состав государственной программы.
В свою очередь эффективность реализации подпрограмм определяется исходя из комплексной оценки по трем позициям: степени достижения индикаторов подпрограмм, объема выполненных мероприятий, уровня исполнения финансирования. Таким образом, оценка проводится на основе как качественных, так и количественных критериев. По результатам оценки государственной программы ее эффективность признается высокой, если значение не менее 90%; средней, если значение от 80 до 90%; удовлетворительной при значении от 70 до 80%.
В-шестых, для планирования мероприятий государственных программ на среднесрочную перспективу в 2016 году были внесены изменения в их правовое регулирование, предусматривающие ежегодную корректировку путем исключения мероприятий, реализованных в прошедшем году, и дополнения государственной программы мероприятиями шестого года. Это позволит обеспечить скользящий график планирования государственных программ.
Итоги и планы
Оценка эффективности реализации государственных программ Санкт-Петербурга проводится второй год. По итогам 2016 года доля программных расходов бюджета города, сформированных на основе государственных программ, составила 93,6%, или 478 миллиардов рублей, что на 0,5% выше уровня 2015 года. Стоит отметить, что в 2017 году тенденция к росту программных расходов сохранилась, их доля в общем объеме расходов составила 94,1%.
Наибольшая доля расходов государственных программ традиционно имеет социальную направленность. По итогам 2016 года она составила более 60% от общего объема расходов. Аналогичная тенденция сохранилась и в 2017 году (рисунок).
По итогам 2016 года из 17 государственных программ 16 реализовано с высоким уровнем эффективности и одна — со средним уровнем. Годом ранее высокой степенью эффективности характеризовалось 13 государственных программ, а четыре имели средний уровень. В 2016 году исполнение большинства программ достигло уровня, близкого к стопроцентному.
По 17 государственным программам установлено 92 целевых показателя. По итогам 2016 года по 73 целевым показателям плановые значения достигнуты, по 19 — достигнуты не в полном объеме. Уровень достижения целевых показателей в среднем увеличился с 95,3% по итогам 2015 года до 97,8% по итогам 2016 года. Выросло количество выполненных мероприятий, что сказалось как на достижении индикаторов подпрограмм, так и на исполнении финансирования государственных программ, которое за 2016 год достигло 97,8%, или 467 миллиардов рублей. На более качественном уровне выполнены мероприятия по расходам развития, что отразилось на исполнении адресной инвестиционной программы Санкт-Петербурга и на объеме финансирования расходов развития, составившем 91,7% (86,1 миллиарда рублей).
Несмотря на достаточно высокую эффективность реализации государственных программ по итогам 2016 года, процесс их совершенствования является непрерывным и проводится по нескольким направлениям.
Повышение качества стратегического и бюджетного планирования, в рамках которого решаются следующие задачи:
обеспечение согласованности положений государственных программ с документами стратегического планирования Санкт-Петербурга и Российской Федерации;
соблюдение принципа формирования целей, задач и показателей госпрограмм исходя из реальных возможностей бюджета Санкт-Петербурга;
повышение качества планирования значений целевых показателей государственных программ, предусматривающее наличие прозрачной методики их расчета, корректировку исходя из результатов реализации госпрограмм в предыдущие годы с учетом реалий социально-экономического положения Санкт-Петербурга и страны в целом;
постоянный мониторинг соответствия мероприятий госпрограмм заявленным целям, задачам и целевым показателям;
оценка эффективности реализации мероприятий госпрограмм и подготовка предложений по оптимизации в случае признания их неэффективными.
Соблюдение баланса принимаемых в рамках государственных программ расходных обязательств и имеющегося объема финансовых ресурсов посредством ежегодной разработки потолков расходов.
Регулярный анализ мероприятий на предмет необходимости их первоочередной реализации с учетом программных документов развития соответствующих отраслей. По мероприятиям, связанным с расходами развития, проводится сравнительный анализ объектов (мероприятий) по принципу достижения максимального эффекта от создания объекта. Предложения о проектировании и строительстве должны формироваться в отношении объектов на территориях с наименьшей обеспеченностью услугами соответствующих видов объектов для оптимизации обеспеченности населения их услугами и минимизации диспропорций развития отдельных территорий.
Автоматизация процесса формирования и исполнения государственных программ посредством внедрения государственной информационной системы, что будет способствовать более оперативному прохождению процедур и повышению их прозрачности.
