Для решения задач, поставленных Правительством РФ по внедрению проектного управления, была разработана нормативная правовая и методологическая база. Об этом говорится в статье журнала «Бюджет», написанном на основе материалов профильной секции VI Васильевских чтений. Статья подготовлена на основании выступления С. Н. Ткаченко, главного советника Департамента проектной деятельности Правительства РФ.
По его словам, ключевыми документами стали постановления Правительства РФ от 12 октября 2017 года № 1242 и № 1243. Первый документ закрепил правила разработки, реализации и оценки эффективности пилотных госпрограмм, которые переведены на механизмы проектного управления. Для урегулирования деятельности по интеграции мероприятий ФЦП в состав госпрограмм было утверждено второе постановление — № 1243.
Для организационной поддержки был утвержден план первоочередных мер по разработке и реализации пилотных госпрограмм, который, по словам Ткаченко, выполнен. В конце февраля текущего года утвержден новый план мероприятий по реализации пилотных госпрограмм в 2018 году, предусматривающий некоторый пересмотр их содержания с учетом бюджетного процесса 2019 года.
Чем же отличаются пилотные госпрограммы от иных госпрограмм? Этот вопрос интересовал, пожалуй, всех участников дискуссии. По мнению спикера, основных особенностей несколько:
1. Наличие не более пяти измеримых целей. «По иным госпрограммам количество целей неограниченно и они не измеримы, — напомнил Ткаченко. — Соответственно, оценить, достигнуты ли цели при реализации той или иной госпрограммы, затруднительно. В связи с этим было принято решение, что каждая пилотная программа сфокусируется на пяти целях, при этом они должны быть измеримы и их значение должно быть зафиксировано по годам реализации госпрограммы».
Полностью статья опубликована в журнале «Бюджет»
Как подписаться на журнал?
2. Выделение в госпрограмме проектной (приоритетные, ведомственные, межпрограммные проекты) и процессной частей (ведомственные целевые программы (ВЦП)). Это, по словам спикера, второе отличие пилотных госпрограмм. «Мы ушли от понятий “подпрограмма”, “задача программы”, — отметил Ткаченко. — Теперь вся госпрограмма поделена на проектную и процессную части». При этом он обратил внимание, что ВЦП, реализуемые в соответствии с постановлением № 239[1], как инструмент существуют давно, но не востребованы министерствами. Однако буквально в феврале текущего года в документ внесены изменения, которые несколько облегчили процесс разработки ВЦП (разработка осуществляется на портале госпрограмм), согласования и т. д.
3. Наличие измеримых целей второго уровня (цели проектов и ВЦП). «Под целями второго уровня следует понимать цели конкретных проектов и ВЦП, утвержденных самой госпрограммой», — пояснил Ткаченко. Также он обратил внимание на то, что в рамках пилотных госпрограмм теперь не нужно утверждать мероприятия, они являются составными частями конкретных проектов, ВЦП, перечень которых утверждается госпрограммой с указанием измеримых целей, которые необходимо достичь, реализуя данные проекты и ВЦП.
4. Ранжирование проектов (программ) и ВЦП, оценка обеспеченности целей госпрограмм проектами (программами) и ВЦП. Данный механизм решает две задачи: во-первых, происходит отбор проектов для включения их в пилотные госпрограммы и, во-вторых, оценивается, насколько отобранные и включенные в пилотные госпрограммы проекты позволяют обеспечить достижение целей, заявленных в той или иной пилотной госпрограмме. Например, одной из целей программы «Развитие здравоохранения» является увеличение продолжительности жизни россиян до 76 лет. Задачи Минздрава России — включить в госпрограмму конкретный проект или ВЦП с измеримыми целями, которые позволят достичь заявленную в программе цель. При этом в ходе разработки госпрограммы необходимо доказать, что предложенные проекты позволят достичь именно этой цифры.
5. Трансформация системы управления пилотными госпрограммами (назначение руководителя, формирование команды, координация ее реализации ВКО (ведомственный координационный орган ведомства — ответственного исполнителя под председательством главы ведомства)).
6. Интеграция в пилотные госпрограммы федеральных целевых программ, утвержденных отдельными постановлениями Правительства РФ.
Оценка проектов и ВЦП осуществляется по критериям ценности и реализуемости. Критериями ценности в данном случае выступают цели госпрограмм. Каждый проект, претендующий на включение в пилотную госпрограмму, оценивается в том плане, насколько он влияет на достижение той или иной цели соответствующей госпрограммы. Критерии ценности ранжируются по отношению друг к другу по весам от одного до десяти баллов. Это позволит выстроить своеобразные приоритеты внутри госпрограммы.
Также проекты и ВЦП оцениваются по критериям реализуемости: отсутствие организационных рисков и технологическая реализуемость. Таким образом, по каждому проекту и ВЦП определяется сумма баллов, с помощью которой, а также с учетом финансового обеспечения формируется сводный рейтинг, на основании которого проекты и ВЦП включаются в госпрограммы. «Безусловно, при формировании госпрограмм мы можем выйти за рамки лимитов бюджетных обязательств, в таком случае отрейтингованные проекты и ВЦП, не попавшие под финансирование, опускаются в резерв, из которого могут быть подняты при привлечении дополнительных средств», — пояснил Ткаченко.
Если говорить о структурных отличиях обычных госпрограмм от пилотных, то, по мнению выступающего, каких-то радикальных изменений не произошло. Разве что немного поменялось содержание паспортов пилотных госпрограмм. Поскольку перечень основных мероприятий включен в конкретные проекты и ВЦП, то и план их реализации перенесен на уровень проектов и ВЦП. Соответственно, утверждаемая часть госпрограммы сократилась (рисунок 2).
Какие эффекты и выгоды мы получим от нового механизма — вопрос не менее интересный и актуальный. Если коротко, то все нововведения, по словам Ткаченко, направлены на повышение эффективности реализации не только госпрограмм, но и госуправления в целом. То есть через ограничение и измеримость целей, оценку покрытия (обеспеченности) целей, прозрачность и повышение обоснованности отбора проектов, гибкость управления, введение персональной ответственности и мотивации на результат предпринята попытка сделать госуправление более эффективным.
