В рамках Гайдаровского форума — 2019 прошла дискуссия «Мир закупок: перезагрузка». Эксперты рассказали об итогах и перспективах развития системы государственных закупок в условиях внедрения цифровых технологий.
Желающих присутствовать на экспертной дискуссии по госзаказу было много — тема остается сверхактуальной. Все ожидали услышать жаркую полемику о том, как должен меняться мир закупок и по какому пути будет развиваться контрактная система. Однако никакой дискуссии не случилось. Эксперты ограничились рассказами о проделанном в минувшем году и планах на ближайшую перспективу.
Мир закупок — упростить
В частности, директор Департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Министерства финансов РФ Т. П. Демидова призналась, что произвести перезагрузку закупочной системы — перевести ее из бумажной формы в электронную — оказалось не так просто. «Эта работа потребовала серьезных временных, ресурсных, технологических затрат, — подчеркнула директор департамента. — По факту можно сказать, что мы находимся в активном начале сложного пути».
И надо сказать, что этот сложный путь еще усложняется, поскольку сопровождается принятием все новых правовых актов. Так, в конце декабря увидели свет документы, которые, по словам Демидовой, значительно повлияют на последующую историю развития закупок. В частности, это постановление Правительства РФ от 30 декабря 2018 года № 1752, устанавливающее порядок регистрации участников закупок в единой информационной системе. Демидова сделала акцент на том, что это постановление предусматривает максимально возможный электронный обмен документами между федеральными органами исполнительной власти. Таким образом, нагрузка на участников закупок при регистрации в ЕИС будет снижена. Авторы постановления № 1752 также считают, что оно положило начало внедрению механизма, который позволит проводить анализ деятельности участников закупок.
Взаимодействие банков с операторами электронных площадок — это тема, по поводу которой регулятор контрактной системы испытывал определенные опасения. «Важной задачей было обеспечить максимально комфортный и плавный переход на новую финансовую модель», — отметила Демидова. На момент проведения форума по информации финансовых организаций было открыто более 175 тысяч специальных счетов.
Каталог товаров, работ, услуг, или «Книга Бытия», как назвала его в одном из своих интервью заместитель руководителя Федерального казначейства А. Т. Катамадзе, — еще одна тема, которая постоянно на слуху. Сегодня каталог охватывает 25 направлений экономики и содержит 44 тысячи позиций, размещенных в ЕИС. Как отметила Демидова, в 2018 году из 4 миллионов контрактов 25 тысяч заключено с использованием позиций КТРУ. Анализ применения позиций каталога показал, что средняя цена за единицу товара по контрактам, заключенным с использованием КТРУ, в 2–2,5 раза меньше соответствующих цен, обозначенных Росстатом.
Что касается перспектив контрактной системы, то Демидова предложила рассмотреть вопросы об упрощении способов закупки, в том числе путем сокращения излишних, о прекращении цикличности закупочной процедуры в случае, если никто на нее не заявляется. Цикличность порождает вынужденный сговор между заказчиком и поставщиком. Чтобы этого не происходило, Минфин России предлагает предусмотреть возможность после первого круга, то есть после несостоявшейся закупки, при повторной закупке предоставить заказчику право заключать контракт с любым лицом, соответствующим требованиям документации, по согласованию с контрольным органом. Кроме того, ведомство планирует установить право заказчика осуществлять закупку по цене за единицу товара (работы, услуги) независимо от предмета закупки. Это позволит заказчикам самостоятельно решать закупать соответствующий товар (работу, услугу) по цене за единицу или с фиксированным объемом.
«К сожалению, у нас до сих пор нет в перечне товаров (работ, услуг), которые можно закупать по цене за единицу, таких услуг, как, например, уборка улиц или вывоз снега. Между тем угадать в начале года объем выпавшего снега либо количество реагентов невозможно. Поэтому заказчики вынуждены либо передавать такие закупки подведомственным предприятиям, чтобы те осуществляли их в рамках Закона № 223-ФЗ, либо фиксировать объемы, а потом менять их», — заключила директор департамента.
Автоматический контроль?
Аудитор Счетной палаты РФ М. С. Рохмистров, единственный из спикеров, задался вопросом: перезагрузка должна состояться с помощью каких-то точечных изменений или же необходимо перезагрузиться концептуально? Помогут ли, например, точечные изменения обеспечить конкуренцию на торгах. По словам аудитора, сегодня в среднем мы едва дотягиваем до двух заявок на лот. Если же сравнивать конкуренцию при закупках по 44-ФЗ и 223-ФЗ, то в первом случае она выше, несмотря на то что этот закон более сложный.
Непростая ситуация с 223-ФЗ обсуждается давно. Здесь преобладают (55,7%) так называемые прочие способы закупки, которые фактически являются закамуфлированной закупкой у единственного поставщика. Лишь 9% закупок проводятся в форме аукциона. «У людей нет доверия к корпоративным закупкам или конкуренцию ограничивают искусственно, — предположил аудитор. — И в том и в другом случае это не полезно государству. А самое главное — подрывает доверие граждан к государственным институтам».
Рохмистров считает, что сегодня преждевременно говорить о цифровизации госзакупок, уместнее использовать термин «электронизация». Автоматический контроль, позволяющий видеть весь закупочный процесс, который подразумевают цифровые закупки, сегодня не работает. В электронной форме отсутствуют целые блоки, по которым можно анализировать данные и, соответственно, делать выводы.
Планы Федерального казначейства
Говоря о перезагрузке системы госзаказа, Катамадзе отметила необходимость упрощения процедуры закупок, формирования КТРУ как инструмента нормирования и анализа цен, создания сервисов для поставщиков, перехода к превентивному контролю, а также устранения пробелов в регулировании, в том числе в области защиты прав предпринимателей, работающих в правовом поле Закона № 223-ФЗ. Также представитель Федерального казначейства рассказала об основных направлениях цифровизации закупок и развитии ЕИС. В частности, она отметила, что количество запросов в ЕИС в сутки выросло за 2018 год со 140 миллионов до 220 миллионов. Такой прирост дало добавление в ЕИС значительного объема нового функционала и бизнес-процессов, таких как заключение электронного контракта, сверка с лимитами в режиме реального времени.
Что касается перспектив развития ЕИС, то в ближайшее время будет запущено пилотное электронное актирование и сервис, который позволит зарегистрированным в Едином реестре участников закупок поставщикам автоматически подавать заявки на открытие лицевых счетов в Федеральном казначействе.
Затрат бизнеса на регистрацию в ЕИС не избежать
Вице-президент ТПП РФ Е. Н. Дыбова попыталась затронуть вопросы эффективности выбранного пути. «Сегодня на этой секции мы получили наглядное представление, как выстраивается государственная политика в сфере государственных закупок, какие изменения внедряются. Но в то же время каждый понимает, что в системе по-прежнему остаются недоработки. Конкуренция крайне низкая, совсем не та, какую мы хотели бы видеть, а результат зачастую не тот, на который мы рассчитываем. Чтобы кардинально изменить ситуацию в лучшую сторону, необходимо исследовать причины, почему так происходит», — полагает Дыбова.
В качестве примера она привела процесс перехода на электронную систему закупок. Сегодня каждый предприниматель, работающий в системе госзаказа, должен зарегистрироваться в личном кабинете ЕИС. Практика показывает, что сделать это непросто. «Инструкцию по настройке рабочего места с первого раза найти не удалось, время, которое было затрачено нами по настройке рабочего стола, превысило три часа, при загрузке сертификатов постоянно возникала системная ошибка…» — рассказала представитель бизнеса о своем опыте регистрации в ЕИС. По ее словам, преодолеть все трудности без консультации технического специалиста было невозможно, как и дозвониться в службу технической поддержки.
О. В. ИЗУТОВА
