Виталий Леонидович БАХВАЛОВ, заместитель руководителя Управления Федерального казначейства по городу Санкт-Петербургу
В последнее время благодаря проведению предварительного контроля в сфере закупок удалось снизить количество нарушений, допускаемых госзаказчиком при планировании закупок. Но после проверок исполнения контрактов у контролеров остается еще много претензий к закупщику.
Работа на упреждение
За последние три года с начала исполнения функций по контролю в сфере закупок Федеральным казначейством в целом нам удалось минимизировать количество нарушений, совершаемых государственными заказчиками при планировании закупок. Уменьшилось количество случаев несвоевременного размещения планов и планов-графиков закупок, несоблюдения их формы и формы обоснования закупок. Остались определенные проблемы с выполнением заказчиками требований законодательства по нормированию (предельные цена и характеристики товаров, работ, услуг). В большинстве случаев они связаны с отсутствием соответствующего нормативного документа вышестоящего распорядителя бюджетных средств, устанавливающего такие требования для подведомственных организаций.
Основные нарушения и проблемы, выявляемые на этапе предварительного контроля, до сих пор связаны с расчетом государственными заказчиками начальной (максимальной) цены контракта:
использование для расчета Н(М)ЦК информации о ценах товаров, работ, услуг, в которой коммерческие и (или) финансовые условия несопоставимы с условиями планируемой закупки;
несоответствие условий запроса и коммерческого предложения, примененного для расчета Н(М)ЦК, или использование для расчета контрактов с несопоставимыми условиями исполнения;
использование информации из различных открытых источников, не являющейся публичной офертой;
использование коммерческих предложений аффилированных между собой юридических лиц, а также ликвидированных на момент получения предложения организаций или организаций, не осуществляющих профильную деятельность.
Также до сих пор встречаются закупки, по которым обоснование Н(М)ЦК отсутствует или сделано заказчиком уже после включения закупки в план-график закупок. Необходимо отметить, что в последнее время ревизоры почти перестали встречаться с таким распространенным ранее нарушением при обосновании Н(М)ЦК, как применение не соответствующего предмету закупки метода обоснования.
Контроль за Н(М)ЦК вплоть до заключения контракта
К сожалению, статья 22 Федерального закона № 44‑ФЗ в настоящее время содержит лишь общие принципы обоснования Н(М)ЦК. Даже если говорить о формировании Н(М)ЦК методом сопоставимых рыночных цен, то закон о контрактной системе предусматривает, что для обоснования заказчику достаточно получить всего два сопоставимых с условиями закупки коммерческих предложения. Для обоснования рыночной цены этого явно недостаточно и не может рассматриваться как полноценный анализ рынка даже в случае получения этих предложений от прямого производителя товара.
Методические же рекомендации по применению методов определения Н(М)ЦК, утвержденные приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 года № 567, имеют для заказчиков сугубо рекомендательный характер. Соответственно, они не могут быть использованы ревизорами при проведении контрольного мероприятия и оформлении его результатов. Более того, данные рекомендации до сих пор не прошли регистрацию в Минюсте России, что, по сути, приводит к формальному исполнению закона в части расчета и обоснования Н(М)ЦК.
Выход здесь, очевидно, только один — конкретизировать законодательство о контрактной системе в части обоснования Н(М)ЦК. Необходимы разработка и принятие соответствующего нормативного правового акта, который будет обязателен к применению государственными заказчиками и возможен к применению ревизорами в процессе контрольной деятельности. Кроме того, данный документ должен исключить возможность использования при расчете Н(М)ЦК предложений аффилированных и непрофильных организаций и, самое главное, четко определить понятие «завышение цены». Без этих новаций реализация материалов в рамках контрольного мероприятия при установлении завышения цены затруднительна. В настоящее время такие нормативные акты приняты только в отношении обоснования Н(М)ЦК при закупках лекарственных средств и перевозок пассажиров автомобильным транспортом.
Также видится целесообразным внести изменения в статью 99 Закона о контрактной системе и наделить органы внутреннего государственного финансового контроля полномочиями по осуществлению контроля за обоснованием Н(М)ЦК вплоть до момента заключения государственного контакта и направлению предписаний в адрес заказчика об устранении выявленных нарушений до заключения контракта. В данный момент недобросовестный заказчик, не опасаясь наступления серьезных юридических последствий, может опубликовать извещение о закупке и тем самым лишить орган внутреннего государственного финансового контроля возможности выдать ему предписание об устранении нарушений в обосновании Н(М)ЦК.
Необходим алгоритм претензионной работы
Большинство нарушений в рамках контроля в сфере государственных закупок по-прежнему выявляется на стадии последующего контроля, то есть контроля за исполнением государственных контрактов. Причем количество таких нарушений из года в год только увеличивается. Так, заметно выросло количество нарушений, выявляемых при проверке претензионной работы заказчиков. В основном такие нарушения касаются ошибок при расчете государственными заказчиками размера пеней и штрафов. В частности, заказчик при данных расчетах не учитывает изменения ключевой ставки Центробанка РФ или неверно определяет количество дней просрочки.
В перспективе может быть реализована возможность формирования и подписания акта приема-передачи в электронной форме в ЕИС. Это позволит выявлять факты просрочки исполнения обязательств в автоматизированном режиме путем увязки контрольных соотношений условий контракта с данными документа о приемке, а также устанавливать своевременность произведенной заказчиками оплаты.
Более серьезные нарушения — это неприменение заказчиком мер ответственности к исполнителям, не выполнившим условия контрактов. В возражениях на результаты контрольных мероприятий заказчики продолжают ссылаться на трехлетний срок исковой давности, установленный гражданским законодательством. В целях минимизации такого рода нарушений необходимо четко закрепить в законодательстве о контрактной системе конкретные действия заказчика по ведению претензионной работы с исполнителями контрактов, вплоть до отдельных этапов и сроков исполнения.
Актуален вопрос и о введении серьезной административной ответственности уполномоченных должностных лиц заказчиков вплоть до дисквалификации, если их действия (бездействие) повлекли несвоевременное предъявление банковской гарантии. И, как следствие, обусловили невозможность взыскания с кредитной организации обеспеченных гарантией финансовых обязательств. Необходимо обратить внимание на то, что установленный законодательством о контрактной системе минимальный срок действия банковской гарантии, выданной в обеспечение государственного контракта, должен превышать срок действия последнего не менее чем на один месяц. Возможно, для проведения заказчиком полноценной работы по предъявлению кредитным организациям требований о возврате средств необходимо предусмотреть больше времени. Особенно это должно касаться строительных работ ввиду продолжительных сроков их приемки.
Продолжают встречаться случаи расторжения контрактов по обоюдному согласию сторон без применения мер ответственности к недобросовестным поставщикам и заключения дополнительных соглашений, меняющих существенные условия государственного контракта.
Уплачена ли неустойка?
Отметим, что при реализации результатов контрольного мероприятия мы вправе обязать заказчика предъявить исполнителю контракта требование об уплате неустойки. Но законодательно закрепленного механизма, который позволял бы установить факт взыскания неустойки, у органа внутреннего государственного финансового контроля нет. Как нет и полномочий обязать заказчика сообщить об этом факте, в том числе путем размещения информации в ЕИС.
Кстати, большинство государственных заказчиков продолжают практику неразмещения или несвоевременного размещения в системе информации, в том числе по исполнению государственных контрактов. Это усложняет проведение предпроверочного анализа и планирование контрольных мероприятий в целом.
Необходим перечень
Приблизительно на прежнем уровне остается количество нарушений, выявляемых при проверках соответствия товаров, работ, услуг техническим требованиям, предусмотренным конкурсной (аукционной) документацией и спецификациями контрактов. В основном эти нарушения касаются поставки исполнителем государственного контракта и принятия заказчиком товаров, работ и услуг с характеристиками, отличными от заданных, и с отсутствием обоснования лучших характеристик (условий). В этой связи было бы целесообразным определить перечень оборудования (техники), особенно промышленного, медицинского и строительного, в случае закупки которого на сумму, к примеру, свыше 50 миллионов рублей заказчики будут обязаны проводить внешнюю экспертизу.
Пробелы охвата
Несмотря на бесспорную эффективность осуществления контроля в сфере закупок, если посмотреть на схему осуществления непрерывного контроля, то можно увидеть отдельные этапы закупочной деятельности, которые контролем не охвачены или охвачены не в полном объеме (рисунок).
Рисунок. Схема непрерывного контроляТак, отсутствует контроль на этапе принятия проектного решения, хотя таким решением может быть строительство, к примеру, нетиповых зданий школ или больниц или некоего уникального стадиона по эксклюзивному проекту зарубежного архитектора. Если рассуждать глобально, то осуществление предварительного контроля стоит начинать с анализа принятия того или иного решения в рамках целевых и иных государственных программ, а также крупных инфраструктурных и национальных проектов с точки зрения оценки целесообразности и эффективности таких решений. Особенно такой анализ необходим при планировании проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, а также при дальнейшем сопоставлении бюджетных расходов с их результатами. Также стоит подумать о целесообразности предварительного расчета Н(М)ЦК, который заказчик делал бы на этапе обоснования финансирования. Такая необходимость обусловлена тем, что в настоящее время некоторые заказчики «подбивают» Н(М)ЦК под уже выделенные бюджетные средства.
При проведении последующего контроля, как правило, не уделяется должного внимания исполнению гарантийных обязательств. Небольшой опыт проверок состояния дорожной разметки и исполнения подрядными организациями своих гарантийных обязательств говорит о том, что заказчики очень часто не требуют этого от подрядчика. К примеру, разметка приходит в негодность, однако заказчики не спешат выставить претензию подрядной организации по ее восстановлению по гарантии. Более того, заказчики могут заключать новые контракты на те же работы при действующей гарантии предыдущего контракта.
Анализ выявляемых нарушений показывает, что контрольные мероприятия в рамках последующего контроля зачастую ограничиваются проверкой соответствия поставленного товара, выполненной работы или услуги условиям государственного контракта и техническому заданию. При этом не уделяется должного внимания проверке дальнейшего использования результата исполнения контракта. В то время как задача государственного заказчика — не приобретение чего-либо, а достижение цели, предусмотренной целевой программой или государственным заданием.
Выход — централизация закупок
Как показывает наша практика, основная причина нарушений закупочного законодательства — недостаточное знание сотрудниками контрактных служб государственного заказчика законодательных норм, формальный подход к их применению. Еще одна причина — чрезмерное количество функций у сотрудников, выполняющих эту работу по совместительству (именно так происходит у заказчиков с небольшим объемом осуществляемых закупок).
Выход из этой ситуации — централизация государственных закупок на уровне главных распорядителей бюджетных средств и уполномоченных учреждений, что в принципе мы сейчас наблюдаем на примере таких заказчиков, как Минобороны России, МЧС России, ФСИН России, Казначейство России. Такой подход позволит обеспечить оптимальный контроль за расходованием бюджетных средств, направляемых на приобретение товаров, работ и услуг для нужд государства, и, следовательно, более эффективное их использование.
