Расширенная коллегия Федерального казначейства в этом году проходила в новом формате. Первый день ее работы представлял собой стратегические сессии в рабочих группах, состоявших из сотрудников центрального аппарата и руководителей территориальных управлений. В процессе этих сессий формировались предложения, каким образом достичь поставленных руководством Федерального казначейства целей: по централизации функций, повышению общей производительности труда, а также оптимизации бизнес-процессов. Итоги работы 2018 года, а также задачи на ближайшую перспективу были представлены во второй день заседания коллегии.
В настоящее время Федеральное казначейство объединяет в себе множество функций. Это и генетическая функция кассира, и возникшая в 2018-м функция управляющего ликвидностью единого казначейского счета, и функции оператора Единой информационной системы в сфере закупок, бухгалтера и контролера. «На первый взгляд, все эти полномочия кажутся разнородными, но на самом деле являют собой отдельные элементы целостной системы управления государственными финансами», — отметил руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин.
Говоря о генетической функции кассира, на базе которой развились все остальные, Артюхин отметил, что сегодня все 22 тысячи бюджетов бюджетной системы России имеют единые счета бюджетов в системе казначейства, через которые проходят все без исключения платежи в пользу бюджетов и из бюджетов. Созданная же система управления единым казначейским счетом позволила Федеральному казначейству заработать для федерального бюджета 85,7 миллиарда рублей. «Задача, которая перед нами стоит на 2019 год, — это переход к следующему этапу развития современной системы казначейских платежей. Фактически мы начнем использовать банковские технологии с тем, чтобы финансовым органам регионов и муниципалитетов открывать счета по аналогии с банковскими. ЕКС должен стать единым корреспондентским счетом, и мы должны фактически перейти к начислению процентов нашим клиентам», — отметил руководитель ведомства.
Централизация бухгалтерского учета
Первый вопрос, рассмотренный на расширенный коллегии, был связан с решением задачи по обеспечению ведения с 2021 года бухгалтерского учета для всех федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ. О том, как движется этот процесс, рассказал заместитель руководителя Федерального казначейства А. В. Дубовик. Первый этап этой работы начался с 1 января 2019 года, когда Казначейство России объединило в себе бухгалтерские функции 13 ФОИВ. И, как отметил Дубовик, сказать, что все пошло гладко, нельзя. К примеру, были выявлены большие различия в бизнес-процессах финансово-хозяйственной деятельности органов власти, что сразу создало техническую и функциональную неопределенность. «То есть ту функционально-организационную модель, которую мы предварительно построили, нам пришлось менять и уже практически с колес ее автоматизировать», — сказал спикер. Отметил он и недостаточную дисциплину органов власти при оформлении необходимых документов: «Мы утвердили график документооборота и полагали, что он станет законом, который невозможно нарушить. Но, как показала практика, этого не произошло».
Первый заместитель министра финансов РФ Т. Г. Нестеренко отметила, что уровень организации системы бухгалтерского учета в федеральных органах исполнительной власти стал в какой-то степени неожиданностью: «У нас каждое ведомство — это отдельное государство со своей учетной политикой. Учетная же политика должна быть единой. И обеспечение единства — это вопрос Министерства финансов РФ». И, как сказал включившийся в разговор директор Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России С. В. Романов, работа по созданию новой информационной среды сейчас ведется, и к июню текущего года Минфин подготовит документ, который пропишет все общие требования к организации бухгалтерского учета.
Казначейское сопровождение
Такой механизм контроля за использованием бюджетных средств, как казначейское сопровождение, Федеральное казначейство применяет уже четвертый год. И число контрактов и соглашений, попадающих под действие этого инструмента, имеет стойкую тенденцию к росту. В 2018 году таких контрактов и соглашений было в два раза больше, чем в 2017 году, и в десять раз больше, чем в 2016-м.
В 2019 году в зоне особого внимания Казначейства России будет находиться строительство культурных, образовательных и музейных комплексов — с 1 июля в отношении их начнет применяться расширенное казначейское сопровождение. «Задача непростая, — сказал заместитель руководителя Федерального казначейства А. Ю. Демидов, — потому что объект один — Фонд “Национальное культурное наследие”, объем средств более 100 миллиардов рублей, комплексы создаются в четырех субъектах РФ, и нам необходимо организовать управление проектом».
Сложным для казначейского сопровождения является и проект по строительству Центральной кольцевой автомобильной дороги в Московской области, который реализуется с использованием ГЧП-договоров, концессионных и инвестиционных соглашений. Кроме того, проект имеет три источника финансирования — Фонд национального благосостояния, субсидии и частные средства. Вся эта совокупность различных финансовых моделей и различных договорных отношений — это новые вызовы для казначейства. Для реализации полноценного контроля необходимо создание механизмов установления предельного уровня рентабельности для отдельного вида целевых средств. При этом необходимо обеспечить ведение раздельного учета результатов финансово-хозяйственной деятельности, отнесение на себестоимость продукции экономически обоснованных затрат, проверку данных раздельного учета финансово-хозяйственной деятельности и отнесения на себестоимость продукции экономически обоснованных затрат.
В прошлом году на базе УФК по Республике Карелия отработан алгоритм казначейского сопровождения целевых средств бюджета региона, и в 2019 году по отдельным решениям Правительства РФ казначейскому сопровождению будут подлежать средства пяти субъектов РФ. Например, только по Кемеровской области в работе будет находиться 400 контрактов и соглашений. То есть периметр казначейского сопровождения постоянно увеличивается, и, по прогнозам, объем средств госконтрактов и соглашений, подлежащих казначейскому сопровождению, к 2021 году увеличится до 10 триллионов рублей (сейчас это 6,75 триллиона), количество лицевых счетов при этом возрастет до 100 тысяч.
Естественно, возникает вопрос, как ведомство будет справляться с возрастающим объемом задач. «Мы сегодня находимся на этапе разработки новой технологической платформы, которая позволит открывать лицевые счета по принципу одно юрлицо — один лицевой счет», — пояснил Демидов. Новая технологическая платформа создаст условия для совершенствования организационно-функциональной модели казначейства. Сейчас функции по казначейскому сопровождению выполняют все 85 территориальных управлений, в 59 из них созданы отделы казначейского сопровождения, и уже есть понимание того, что такой разброс ресурсов не дает должного эффекта.
Специализация и централизация
Заместитель руководителя Федерального казначейства Д. С. Гришин как раз и рассказал, как можно повысить эффективность работы службы за счет централизации функций на базе специализированных межрайонных управлений. В настоящее время численность сотрудников Федерального казначейства, выполняющих обеспечивающие функции, составляет чуть более 7%, контрольно-надзорного блока — около 6%, юридических отделов, отделов защиты информации и отделов информационного обеспечения — около 10%. Две трети сотрудников выполняют полномочия по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассового обслуживания бюджетов субъектов, учету доходов, казначейскому сопровождению и ведению централизованных справочников. И дальнейшее развитие казначейства связано с оптимизацией численности именно этих специалистов.
Территориальные органы Федерального казначейства должны обладать большим набором компетенций, для того чтобы исполнять все расширяющийся функционал. Поэтому, по мнению Гришина, будет целесообразным переход от территориально равномерно распределенной структуры органов Казначейства России к модифицированной структуре. То есть к созданию межрегиональных управлений по определенному направлению деятельности. К примеру, функции, которые сейчас выполняют отделы доходов и операционные отделы управлений, максимально оцифрованы и могут исполняться в любой точке страны 2–3 межрегиональными управлениями. Как сказал Гришин, уже в этом году начнется работа по созданию трех межрегиональных центров специализации по управлению ликвидностью, ведению централизованного бухгалтерского учета и контрольно-надзорной деятельности. Следом планируется централизовать функции отделов доходов и полномочия по казначейскому сопровождению. А в дальнейшей перспективе — создать центры специализации по кадровой работе и юридическому сопровождению деятельности казначеев. Кроме того, в планах Казначейства России — централизовать в ведомстве неспециализированные закупки для нужд других органов государственной власти.
Конечно, оптимизация структуры казначейства приведет к сокращению штатной численности. И, как сказала Нестеренко, такой вопрос поставлен. Предполагается, что в следующем году численность центрального аппарата будет уменьшена на 10%, территориальных органов — на 5%, а через год — еще на 10%. И делается это в том числе для того, чтобы изменить систему оплаты труда и вывести зарплату сотрудника казначейства на конкурентный уровень. При этом в прошлом году в центральном аппарате было 18,6% вакансий, в территориальных органах — 19%, то есть потенциал для оптимизации имеется.
Развитие ЕИС
О развитии Единой информационной системы в сфере закупок рассказала заместитель руководителя Федерального казначейства А. Т. Катамадзе. В прошлом году сделано очень многое: все закупки и контракты стали электронными, внедрен каталог товаров, работ и услуг (каталог лекарств описан на 100%). Внедрен Единый реестр участников закупок и создан личный кабинет поставщика, автоматизированы контроли закупок на соответствие плановым сметным расчетам и т. д. Но, как отметила Катамадзе, единая информационная система сейчас находится в такой точке развития, что достигнутые результаты обесцениваются в момент их достижения и появляются новые планы.
В частности, в этом году планируется внедрение в системе ЕИС электронного акта. «Уже с 1 июля мы вводим функционал формирования универсального передаточного документа и, соответственно, специального отдельного акта о приемке лекарственных препаратов. Мы начнем именно с медикаментов, потому что акт о приемке лекарственных препаратов уже утвержден Минздравом России. Безусловно, это будет не просто фиксация каких-то сканов, а структурированный документ, который будет проходить проверку на соответствие реестру контрактов, проведенной процедуре торгов и подписываться только в ЕИС», — рассказала она.
Кроме того, в 2019 году будут введены единый план закупок и структурированный электронный контракт. Также в ближайшее время планируется создать структурированный запрос цен для обоснования Н(М)ЦК. Сейчас заказчик в соответствии с 44‑ФЗ обязан обосновывать начальную цену путем запроса котировок. Но всем известно, что потенциальной поставщик может предоставить некорректную информацию, поэтому Федеральное казначейство предлагает прописать нормы формирования запроса и реализовывать его только через ЕИС.
Контроль внешний и внутренний
Заместитель руководителя Федерального казначейства Э. А. Исаев отметил, что в этом году будет решена задача по обеспечению эффективного взаимодействия внутреннего государственного финансового контролера с внешним. Подготовлен проект дополнительного соглашения к Соглашению об информационном взаимодействии между Счетной палатой РФ и Федеральным казначейством в части организации взаимодействия, координации информационного обмена при организации и осуществлении государственного финансового контроля. Разработаны предложения по схемам проведения совместных контрольных мероприятий, организована работа по синхронизации планов контрольной деятельности, а также обмену методическими документами в сфере государственного финансового контроля. Будет создана и совместная рабочая группа Федерального казначейства и Счетной палаты.
Говоря об итогах контрольно-надзорной деятельности, Исаев обратил внимание на то, что количество контрольных мероприятий, проведенных в 2018 году, по сравнению с предыдущим годом, снизилось на 15%. При этом охват бюджетных средств увеличился на 40% — проверено использование 7,3 триллиона рублей. Внедрение в системе казначейского контроля института экспертиз сказалось на его эффективности — выявлено около 25 тысяч нарушений на сумму 2,4 триллиона рублей. В 2017 году было проверено чуть более 4 триллионов рублей и выявлено порядка 23 тысяч нарушений на сумму 765 миллиардов рублей.
Повышение операционной эффективности
Выступление заместителя руководителя Федерального казначейства С. Е. Прокофьева было посвящено вопросу повышения операционной эффективности деятельности ведомства. Так, повышать операционную эффективность можно за счет увеличения доходов, для чего, по мнению выступающего, у казначейства имеются все инструменты, а также за счет обеспечения синергии функций. В частности, в этом году ведомство будет на долгий срок размещать в финансовые инструменты свободные средства Фонда социального страхования РФ, распределяя доход между фондом (90%) и федеральным бюджетом (10%), и в то же время кредитовать Фонд обязательного медицинского страхования РФ и Пенсионный фонд РФ. «Это говорит о том, что уже в этом году мы сделаем большой шаг к достижению синергии и приблизимся к стандартам работы большого кредитного учреждения», — подчеркнул Прокофьев.
Второй аспект повышения операционной эффективности — это управление издержками. Чтобы работать быстро, качественно, недорого, необходимо применять новые подходы по управлению конкретными функциями. В применении к расходно-операционному блоку Федерального казначейства ключевой задачей является повышение производительности труда, причем с учетом предстоящих сокращений. Необходимо отработать технологии риск-ориентированного санкционирования. Целесообразно, по мнению специалистов казначейства, сегментировать расходные операции в несколько групп и для каждой определить технологии их санкционирования. По простым операциям, а таковых около 80%, технологии должны быть упрощены и автоматизированы. Ряд же сложных операций следует проводить вручную и, может быть, вывести на уровень центрального аппарата.
Еще одно направление повышения операционной эффективности — развитие валютного ЕКС. Счет открыт в прошлом году, начато его наполнение — около десяти ФОИВ свои счета на нем уже открыли. До конца текущего года Федеральное казначейство планирует централизовать на валютном ЕКС операции неторгового характера всех федеральных органов исполнительной власти с тем, чтобы с 2021 года перевести на него уже торговые операции. Для этого Федеральное казначейство должно получить полномочия по валютному контролю.
Отдельно Прокофьев остановился на технологиях кэш-менеджмента, рассказав, что на всех последних саммитах Всемирного банка опыт Казначейства России по его осуществлению отмечается как один из лучших. С одной стороны, ведомство обеспечивает максимальную концентрацию средств на уровне ЕКС, с другой — проводит операции, которые никто в мире не освоил, например форвардный СВОП, сделки с центральным депозитарием. «На протяжении трех последних лет, по оценке Всемирного банка, мы в лидерах по получению доходов. И на текущий год при плане в 80 миллиардов рублей мы поставили себе планку в 100 миллиардов», — подчеркнул Прокофьев.
С. В. МАРТЫНЕНКО
