Сергей Николаевич РЯБУХИН, председатель Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам
Реализация 12 национальных проектов станет стратегической задачей для всех органов власти на ближайшее время. Вместе с тем не стоит забывать о рисках и проблемах, связанных с достижением поставленных Президентом РФ целей.
Текущий год является особым, так как мы начинаем практическую реализацию национальных (федеральных) проектов, которые определили основную повестку социально-экономического развития нашей страны на ближайшие 5–6 лет. Согласно оценкам Правительства РФ, не менее 60% мероприятий, планируемых в рамках нацпроектов, относятся к полномочиям субъектов РФ, и будут осуществляться в виде проектов каждого конкретного региона или даже муниципалитета.
Таким образом, во многом общий успех дела будет зависеть от того, насколько эффективно эти проекты будут реализовываться на местах. В связи с этим возникают новые вызовы с точки зрения как основных подходов к распределению между субъектами РФ межбюджетных трансфертов, так и реформирования всей системы межбюджетных отношений, обеспечения устойчивого баланса между стоимостью расходных полномочий и постоянными доходными источниками региональных и местных бюджетов.
Важной задачей при реализации нацпроектов является нахождение четкого соотношения между объемами финансирования и планируемым результатом, то есть значениями показателей. К сожалению, система показателей пока еще остается весьма сырой, недостаточно проработана. Многие показатели не имеют утвержденных методик расчета и не включены в федеральный план статистических работ. В ряде случаев их целевые значения предварительны и будут уточняться после утверждения соответствующих методик до конца 2019 года.
Ситуация усложняется необходимостью разложения (декомпозиция) показателей федеральных проектов в показатели соответствующих проектов каждого конкретного региона. И здесь очень важно соблюсти меру, сделать так, чтобы проблемные вопросы, которые должны решать территории, были посильными, учитывали их реальные возможности, географические и культурные особенности.
С одной стороны, нужно понимать, что бюджетная обеспеченность региона не всегда влияет на социальные и демографические показатели. Например, республики Северного Кавказа всегда славились своими долгожителями. Но с другой, во многих случаях особенности регионов предопределяют необходимость более высоких объемов финансирования, которое требуется для достижения заданных показателей. Например, это относится к регионам Арктической зоны. И, как показывает практика, при декомпозиции показателей федеральных проектов в показатели проектов региональных это не всегда учитывалось.
Система показателей
В середине февраля завершен процесс подписания соглашений с субъектами РФ об условиях выделения им межбюджетных трансфертов на реализацию региональных проектов. Уже в мае деньги поступят в регионы, и начнется практическая работа, направленная на достижение национальных целей развития. Однако по-прежнему сохраняются риски, связанные с недостаточно проработанной системой показателей, которая пока не может в полной мере обеспечить четкую взаимосвязь между объемами финансирования и достигнутыми результатами. Прежде всего мы не должны повторить ошибки программного бюджета, когда внесение существенных изменений в финансирование госпрограмм не сопровождается соответствующей корректировкой показателей.
Заседание Комитета СФ по бюджету и финансовым рынкам, 2018 г.В этом году Федеральное собрание предоставило Правительству РФ право перераспределять средства на финансирование национальных проектов без внесения изменений в закон о федеральном бюджете. Соответственно, по ходу исполнения бюджета нас ждут существенные изменения в объемах финансирования многих федеральных и региональных проектов. Поэтому очень важно не только следить за выполнением субъектами РФ обязательств, которые они взяли на себя при подписании соглашений, но и наладить постоянный анализ обоснованности и объективности значений данных показателей, предусмотреть возможность их оперативной корректировки в соответствии с изменениями объемов финансирования. И здесь значимую роль должна сыграть Счетная палата РФ, которая создает у себя систему независимого и альтернативного мониторинга и оценки достижения национальных целей развития и, как следствие, показателей нацпроектов. Такая система позволит регулярно и своевременно информировать палаты Федерального собрания о проблемах и рисках достижения национальных целей. А также формировать на периодической основе аналитические материалы по совершенствованию системы управления процессами достижения национальных целей, включая выработку рекомендаций для органов исполнительной власти.
Мера ответственности
Одновременно целесообразно пересмотреть меры ответственности за недостижение показателей, которые зафиксированы в соглашениях о получении субсидий на софинансирование региональных проектов. Согласно действующим нормативным документам регионы в случае недостижения результатов должны возвращать в федеральный бюджет 10% финансового эквивалента недополученного эффекта. Думаю, данная мера избыточна, так как губернаторы, что называется, головой отвечают за неисполнение показателей социально-экономического развития своих регионов. Отмена мер коллективной финансовой ответственности субъектов Федерации за неисполнение условий получения субсидий существенно упростит администрирование и контроль за исполнением соответствующих соглашений, сократит встречные финансовые потоки между федеральным и региональными бюджетами.
Расширенная коллегия Федерального казначейства, 2019 г.
Сбалансированность региональных бюджетов
Еще одним важным, на мой взгляд, вопросом является совершенствование механизмов распределения межбюджетных трансфертов в соответствии с утвержденной 13 февраля 2019 года Стратегией пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. Я имею в виду прежде всего проведение инвентаризации отраслевых правил предоставления регионам межбюджетных трансфертов с целью учета демографической ситуации и их перспективной экономической специализации. Кроме того, необходимо разработать методику оценки эффективности налоговых льгот, предоставляемых производителям продукции в соответствии с перспективными экономическими специализациями регионов для их учета при распределении дотаций на выравнивание.
При разработке соответствующих правил и методик необходимо обратить особое внимание на приоритетные территории — Дальний Восток и Байкальский регион, Арктическая зона, Северный Кавказ, Калининградская область, Республика Крым и город Севастополь. Они согласно данной стратегии должны добиться опережающих темпов социально-экономического развития.
Почти стопроцентное софинансирование из федерального бюджета субсидий на реализацию национальных проектов не отменяет проблемы обеспечения сбалансированности субъектов РФ. Ведь расходы на
национальные проекты составляют не более 10% расходов федерального бюджета и 20% общего объема межбюджетных трансфертов. И мы не сможем достичь национальных целей развития, если у регионов не будет достаточно средств для финансирования своих текущих расходов в сфере здравоохранения, образования и культуры. В связи с этим необходимо продолжить мониторинг ситуации с доходной частью консолидированных бюджетов регионов.
Шестые Васильевские чтения, 2018 г.С этого года перестает взиматься налог на движимое имущество. В счет компенсации выпадающих доходов регионы еще в прошлом году получили дотации в сумме 97 миллиардов рублей. Однако объем выпадающих доходов может быть больше, так как из-за неточности методологии отнесения имущества к движимому образовалась лазейка для ухода от налогов за счет регистрации недвижимого имущества как движимого. Поэтому, во-первых, нужно ускорить работу по утверждению соответствующих методик, а во-вторых, быть готовым предоставить регионам дополнительные межбюджетные трансферты.
Инвентаризация расходных полномочий
Еще одним принципиально значимым вопросом является продолжение работы по инвентаризации расходных полномочий консолидированных бюджетов регионов. При этом нужно учитывать не фактические расходы на их исполнение, а реально необходимые. Особенно это касается системы здравоохранения, чье финансирование обеспечивается прежде всего за счет региональных бюджетов.
Малый зал Совета Федерации, заседание Комитета СФ по бюджету и финансовым рынкам, 2018 г.Проверки Счетной палаты РФ показывают, что во многих регионах не хватает средств для финансирования работы системы обязательного медицинского страхования. Как следствие — недофинансирование оказания медицинских услуг населению и рост кредиторской задолженности медицинских учреждений. Для выхода из этой ситуации нужно либо централизовать на федеральном уровне часть расходов регионов в этой сфере (например, взносы в ОМС за неработающее население), либо увеличить межбюджетные трансферты из федерального бюджета. В противном случае мы просто не сможем достичь целей национального развития в таких сферах, как демография и здравоохранение.
В заключение хотел бы подчеркнуть, что совершенствование межбюджетных отношений и их большее приближение к нуждам российских регионов — важная мера для успешного выполнения майского указа Президента РФ.
Формы финансовой поддержки
В целях достижения результатов нацпроектов планируется использовать три формы финансовой поддержки субъектов РФ:
1) субсидии бюджетам субъектов РФ;
2) консолидированные субсидии бюджетам субъектов РФ;
3) иные межбюджетные трансферты (гранты) в целях стимулирования субъектов РФ в достижении целевых показателей региональных государственных программ, соответствующих целевым показателям федеральных проектов.
