Оценка эффективности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления должна быть увязана с национальными целями и стратегическими задачами развития Российской Федерации. Такое мнение высказали участники круглого стола, на котором обсуждалась эффективность системы оценки деятельности органов МСУ. Организатором мероприятия выступил Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной думы.
Как отметил председатель Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Госдумы А. Н. Диденко, в Российской Федерации система оценки эффективности деятельности муниципального управления начала формироваться 12 лет назад, с появлением в 2007 году в Федеральном законе № 131‑ФЗ статьи 18.1 «Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления». Далее, в 2008 году был принят указ Президента РФ № 607, который предусмотрел проведение оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвердил 32 показателя оценки, методику мониторинга эффективности. Также указом установлена форма доклада глав местных администраций о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности, которые они должны ежегодно до 1 мая направлять руководству региона. На основании этих докладов формируется сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности органов МСУ. И сводный доклад, и доклады глав местных администраций обнародуются на официальных сайтах субъектов РФ и муниципалитетов.
Первая практика применения указа № 607 выявила его определенные недостатки. Так, стремясь охватить все приоритетные сферы муниципального управления, разработчики документа установили слишком много показателей оценки эффективности, которые были не сбалансированы и не согласованы между собой. Кроме того, достижение некоторых показателей зависело не только от усилий конкретного органа МСУ. Таким образом, сделать объективные выводы о качестве работы местной власти на основании докладов было затруднительно. Они содержали в основном статистические и объемные данные, из которых невозможно было четко определить вклад конкретного органа власти в социально-экономическое развитие муниципального образования.
Проблемы остаются
Конечно, все это было скорректировано, к 2012 году перечень основных показателей был сокращен. Также установлен запрет на определение субъектами РФ дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, что допускалось ранее. Однако, несмотря на сделанные шаги по совершенствованию системы оценки, она, по мнению участников круглого стола, остается недостаточно прозрачной, системной, объективной и, как следствие, не в полной мере отвечает заявленным целям.
По мнению Диденко, в действующей системе нет четкой, логически обоснованной привязки показателей к вопросам местного значения городских округов и муниципальных районов (к полномочиям по их решению). Система оценки имеет незавершенный и несистемный характер, поскольку охватывает только два вида муниципальных образований: городские округа и муниципальные районы. Деятельность других видов муниципалитетов и их глав выпадает из поля зрения. Между тем основное число муниципальных образований в РФ составляют поселения.
Также по-прежнему ряд показателей, например доля выпускников муниципальных учреждений образования, не получивших аттестат о среднем полном образовании, в общей численности выпускников муниципальных учреждений образования; общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя; удельная величина потребления энергетических ресурсов в многоквартирных домах и в муниципальных учреждениях и т. д., в значительной степени зависят от общего экономического положения в стране и регионе, географического положения муниципалитета и в меньшей — от компетентности и эффективности деятельности непосредственно главы муниципального образования и органов местного самоуправления. А вот показатели, которые бы по отдельности или в совокупности однозначно свидетельствовали об уровне эффективности или неэффективности главы, как высшего должностного лица муниципального образования, как раз отсутствуют. Кроме того, некоторые показатели вообще утратили актуальность, в частности индикатор «наличие в городских округах принятых генеральных планов, а в муниципальных районах — схем территориального планирования». «У нас 57 субъектов полностью выполнили эти требования. И можно сказать, что все их муниципалитеты являются лидерами, а те, кто эту работу не провел, остаются в аутсайдерах. Очевидно, информативность таких показателей, конечно же, стремится к нулю», — пояснил Диденко. По его мнению, все показатели, отражаемые в докладе, должны быть понятны не только экспертам и специалистам, но и рядовым жителям муниципалитета.
Спикер также указал на отсутствие как общей системы ответственности органов местного самоуправления за конечные результаты своей деятельности, так и персональной ответственности должностных лиц за недостижение необходимых результатов. «Следует увязать результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления с отрешением от должности и удалением в отставку глав муниципальных образований, как высших должностных лиц местного самоуправления, — считает спикер. — Это повысит как значимость всей системы оценки эффективности, так и объективность оценки деятельности глав муниципалитетов и их ответственность за свою деятельность, позволит увязать вопрос о качестве работы главы муниципального образования с вопросом о его способности продолжать управление подведомственной территорией на основе объективных и проверяемых данных».
Статистика не успевает
Очень много вопросов вызывает обнародование статистических данных. Как было сказано выше, главы муниципальных образований представляют свои доклады до 1 мая года, следующего за отчетным. При этом Росстат предоставляет данные по тем или иным показателям в конце мая или вообще раз в несколько лет. В этой связи органы местного самоуправления вынуждены тратить финансовые и кадровые ресурсы на ведение ведомственного учета и в последующем корректировать данные после обнародования, опубликования соответствующей статистической информации, что порождает явные трудности.
Очевидно, Росстату и Министерству экономического развития РФ, как курирующему ведомству, необходимо изменить сроки обнародования официальной статинформации, установленные в федеральном плане статистических работ, определив дату не позднее 1 апреля. Тогда до 1 мая у глав будет весь объем информации и данных, для того чтобы составить качественный и объективный отчет о своей деятельности и деятельности муниципалитета.
Нужна дифференциация
Заместитель председателя Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера В. Ф. Городецкий отметил, что муниципалитеты страны отличаются друг от друга не только по уровню социально-экономического развития, но и по природно-климатическим условиям, географическому положению и другим внешним факторам. «Очевидно, что оценка деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц, изначально поставленных в разные объективные условия, по одним и тем же показателям вызывает определенные вопросы, — отметил Городецкий. — Правильно было бы подумать о возможности учета особенностей муниципальных образований при оценке эффективности деятельности их органов и должностных лиц. Особое внимание следует обратить на малонаселенные территории и отдаленные местности».
В качестве примера спикер привел такие показатели, как доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и железнодорожного сообщения с административным центром, и доля протяженности автомобильных дорог общего пользования местного значения, не отвечающих нормативным требованиям. Очевидно, что расстояние между населенными пунктами в Центральной России и в регионах Сибири и Дальнего Востока имеет колоссальные различия. Соответственно, оценивать по данным показателям деятельность глав местного самоуправления без корректировочных коэффициентов неправильно. В связи с чем сенатор предложил рассмотреть возможность закрепления дифференцированного подхода к применению вышеназванных показателей.
Субъективизм оценки
Следующая проблема системы оценки эффективности деятельности органов МСУ и должностных лиц — это наличие показателей, имеющих исключительно субъективный характер. Например, показатель, указанный в пункте 13 указа № 607 «Удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района) (процент от числа опрошенных)». Удовлетворенность населения определяется с помощью интернет-опросов. «Убежден, что именно мнение граждан лучше всего отражает работу власти и является тем инструментом, без которого повышение ее эффективности в принципе невозможно, — считает Городецкий. — Вместе с тем очень важно соблюсти баланс между объективной и субъективной составляющей». В этой связи спикер обратил внимание на необходимость совершенствования методов получения соответствующей информации и механизмов повышения активности населения.
Н. П. Николаев, председатель Комитета Государственной думы по природным ресурсам, земельным отношениям и собственности, поддержал коллегу, подчеркнув, что такой индикатор, как удовлетворенность населения, нуждается в наибольшей проработке и объективизации. Николаев указал на то, что сегодня нет единых подходов к проведению опросов населения. Критерий, заложенный в указе № 607, преломляется в 12, 13, порой в 19 вопросов, фигурирующих в анкетах для опроса населения. При этом ряд показателей оценки удовлетворенности, на базе которых построены анкеты, не в полной мере соответствуют реальным возможностям влияния на результаты со стороны органов местного самоуправления. «Собственно, каждый как хочет, так и проводит эти опросы, — отметил Николаев. — Но самое ужасное, что данный механизм практически не работает, а если мы видим большие цифры, то чаще всего это банальные накрутки, которые зачастую используют те же самые органы муниципальной власти, чтобы показать свою работу».
В результате, по мнению спикера, механизм опросов — это не инструмент изучения мнения, оценки, а инструмент оправдания. То есть местная власть приняла какое-то решение, провела «правильный» опрос и показала, что решение было поддержано населением. Как считает Николаев, корень этой проблемы в том, что оценку организуют те, кого, собственно, и оценивают. «Если меня спросить: “Как ты работаешь?” — то вряд ли я посыплю голову пеплом и скажу, что работаю плохо и меня надо уволить, — рассуждает депутат. — Даже при определенном уровне самокритичности я буду стараться выглядеть в глазах окружающих неплохо. В этой связи то, что происходит практически во всех регионах и во всех муниципалитетах, можно назвать большой игрой в виртуальную оценку. На практике никто ничего не оценивает». В подтверждение своих слов спикер озвучил количество человек, принявших участие в опросе в Иркутской области в 2018 году: 6 человек в Усть-Удинском районе, 10 — в Бодайбинском районе, 13 — в Качугском районе, 21 — в Усольском районе.
Обозначенные участниками круглого стола проблемы свидетельствуют о том, что система оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления нуждается в корректировке. По мнению А. В. Игнатьевой, генерального директора Союза российских городов, было бы логично, чтобы показатели эффективности деятельности как органов местного самоуправления, так и органов исполнительной власти субъектов РФ формировались исходя из стратегических приоритетов, обозначенных в указе № 204. При этом показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления должны отвечать ключевым требованиям. А именно соответствовать полномочиям органов МСУ, являться объектом статистического учета и формироваться в рамках федерального плана статистических работ или основываться на уже существующих процедурах сбора информации с минимально возможными затратами.
О. В. ИЗУТОВА
