В Госдуме при поддержке Комитета по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления прошло заседание экспертного совета Общенациональной ассоциации территориального общественного самоуправления. Главной темой для обсуждения стало территориальное устройство местного самоуправления и роль местных сообществ.
В главе 5 Федерального закона № 131‑ФЗ указаны формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. В частности, это правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, староста сельского населенного пункта, публичные слушания, общественные обсуждения, собрания и конференции граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления. Данный список не является закрытым.
Концептуальная реформа
Как отметила исполнительный директор Общероссийского конгресса муниципальных образований (ОКМО) М. Н. Фанакина, тема развития территорий страны так или иначе сводится к вопросу активного привлечения населения к созидательным процессам. Президент РФ неоднократно в своих выступлениях связывал экономический рост с ростом общественной инициативы.
Важность институтов местного гражданского общества обуславливается и изменением подходов к территориальной организации местного самоуправления. Руководитель аппарата Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления И. В. Бабичев напомнил, что 1 мая текущего года Президент РФ подписал Федеральный закон № 87‑ФЗ, который внес изменения в 131‑ФЗ. В стране появился новый вид муниципального образования — муниципальный округ.
«Казалось бы, безобидное нововведение, однако на самом деле речь идет о концептуальной муниципальной реформе, — считает Бабичев. — Законодатель отказался от двухуровневой системы, которая была краеугольным камнем территориального устройства местного самоуправления до сей поры». Субъектам местного самоуправления разрешено, с согласия населения, переходить к одноуровневому устройству не только на городских территориях, что изначально было заложено в Законе № 131‑ФЗ, но и на сельских и сельско-городских территориях, на неурбанизированных пространствах. Это порождает риски ликвидации поселенческого уровня на некоторых территориях за счет укрупнения муниципалитетов. Спикер выразил надежду, что процесс укрупнения не будет массовым и не превратится в кампанейщину, что главы регионов проявят мудрость, дальновидность и в основу решения об изменении территориального устройства местного самоуправления положат целесообразность.
Власть на расстоянии далеко вытянутой руки
А. С. Пузанов, генеральный директор фонда «Институт экономики города», обратил внимание на то, что доступность местного самоуправления при формировании как городских округов, так и теперь муниципальных округов будет снижаться. И тут невольно вспоминаются слова президента о том, что власть должна быть повернута к народу лицом и находиться от него на расстоянии вытянутой руки…
«Но укрупнение укрупнению рознь, — отметил Пузанов. — Грамотно проведенное объединение поселений без ликвидации поселенческого уровня не обязательно приводит к сокращению доступности местного самоуправления». В качестве примера спикер назвал два субъекта РФ, которые сохранили традиционную поселенческую структуру: Ульяновская и Нижегородская области. Они несколько лет назад выборочно и точечно проводили укрупнение поселений, и такое выверенное решение позволило сохранить доступность местного самоуправления. «Если же мы преобразуем все муниципальные районы в муниципальные округа, то около 20 процентов населенных пунктов и более двух третей их населения фактически выпадут из нормальной муниципальной жизни», — считает директор фонда. А исполнительный директор ОКМО Фанакина полагает, что уход местной власти с территории чреват появлением различных деструктивных течений.
В сложившихся условиях, по мнению участников заседания экспертного совета, особую важность приобретает участие граждан в местном самоуправлении через институты местного гражданского общества. Развитие таких институтов особенно актуально на территориях, где уже ликвидирован или будет ликвидирован поселенческий уровень. Именно здесь особенно важно наладить эффективное взаимодействие местных сообществ и их объединений с органами местного самоуправления. Это необходимо прежде всего для того, чтобы скоординировать интересы и инициативы населения с управленческой деятельностью местных органов публичной власти укрупненных муниципалитетов. По сути, такое взаимодействие должно в какой-то мере возместить отсутствие органов местного самоуправления поселенческого уровня, который является самым близким к населению уровнем власти.
ТОС и общественные палаты
В свете вышесказанного серьезным инструментом как повышения гражданской активности населения, так и решения конкретных вопросов местного значения, особенно связанных с благоустройством территории проживания, в том числе через привлечение внебюджетных ресурсов и развитие добровольческого движения, являются организации территориального общественного самоуправления. ТОС — это и институт местного гражданского общества, чем они по своей природе и являются, и в то же время участник местного самоуправления. Однако несмотря на важность данного института, ТОС не получают необходимой нормотворческой, организационной, методической и финансовой поддержки как со стороны государства, так и со стороны органов местного самоуправления и общества.
Так, одной из главных проблем органов территориального общественного самоуправления в настоящее время является определение их организационно-правовой формы и связанные с этим вопросы регистрации ТОС. Эксперты считают, что необходимо внести изменения в Гражданский кодекс и признать ТОС отдельной формой юридического лица, а в Законе № 131‑ФЗ предусмотреть возможность оказания ТОС поддержки со стороны субъектов РФ и муниципалитетов аналогично тому, как поддерживают социально ориентированные некоммерческие организации.
Кроме того, по мнению участников заседания, в федеральном законодательстве следует:
закрепить гарантии участия органов ТОС в разработке и реализации муниципальных программ;
обеспечить участие органов ТОС в разных формах общественного контроля (жилищная среда, благоустройство территорий, работа общественного транспорта и др.);
создать правовые и финансовые (гранты, субсидии) механизмы региональной поддержки деятельности ТОС;
предусмотреть механизмы защиты решений ТОС, принятых в установленном порядке, в том числе органами и должностными лицами местного самоуправления, а также правовые последствия за нарушение права ТОС на участие в решении вопросов местного значения;
предусмотреть меры, направленные на то, чтобы органы местного самоуправления учитывали мнение органов ТОС при принятии решений, касающихся вопросов развития территории муниципального образования; обеспечивали участие органов ТОС в формировании и реализации социально-экономических программ развития муниципального образования в рамках процессов стратегического планирования.
Еще одной формой участия граждан в управлении территориями являются муниципальные общественные палаты (советы). «Данный институт может дать положительный импульс развитию таких объективно необходимых в настоящее время направлений, как инициативное бюджетирование и общественный контроль, — считает Бабичев. — Муниципальные общественные палаты без сомнения покажут свою эффективность в таких сферах муниципальной деятельности, как благоустройство территорий, создание комфортной среды жизнедеятельности, общественный порядок, ЖКХ, местные дороги и тому подобное на территориях как существующих, так и вновь образуемых муниципальных образований (городских и муниципальных округов)». В то же время, как заметил спикер, в 131‑ФЗ такая форма участия населения в осуществлении местного самоуправления отсутствует. Очевидно, что в закон необходимо включить нормы, касающиеся создания, функционирования, определения публично-правового статуса и объема полномочий муниципальных общественных палат (советов).
О. В. ИЗУТОВА
