Меры, направленные на предотвращение распространения коронавирусной инфекции, привели к резкому изменению финансового положения не только населения и бизнеса, но и бюджетов всех уровней. Серьезнейший вызов для бюджетной системы сейчас заключается в том, что необходимо не только своевременно финансировать неотложные расходы (прежде всего в здравоохранении), но и выполнять то, что было запланировано ранее, и все это в условиях роста объема выпадающих доходов бюджетов. В такой ситуации закономерно возникает вопрос: выдержит ли такую нагрузку наша бюджетная система? Насколько велик запас ее прочности и какой масштаб могут принять дефициты бюджетов на федеральном и региональном уровнях?
Новое понимание запаса прочности
Как представляется, понятие «запас прочности» для бюджета сейчас приобретает иной смысл, чем это было еще несколько месяцев назад. В России долгое время весьма распространенным по отношению к доходам и расходам бюджета (по крайней мере, на федеральном уровне) был принцип, гласящий, что бюджетная система должна быть как минимум бездефицитной. И при этом в запасе должна иметься «подушка безопасности» — накопления, которые могут быть использованы в случае необходимости. Этот объем накоплений, по сути, и обозначал, какие дефициты сможет выдержать бюджет и насколько он прочен. Однако попытки приумножить эти накопления приводили к ряду нежелательных последствий для экономики, таких как ограничение расходов бюджета (в том числе в виде откладывания их фактического исполнения) и постепенный отказ от налоговых стимулов, поскольку их применение приводит к выпадению части доходов.
Однако сейчас, в условиях масштабного падения спроса в частном секторе экономики, очевидно, что ограничение расходов еще и со стороны бюджетов усугубит и без того сложную ситуацию и поставит на грань выживания еще большее количество компаний. Цена такой бюджетной экономии окажется слишком высокой. Напротив, бюджетные расходы сейчас — это реальный инструмент поддержки многих компаний (как тех, у кого закупают продукцию, так и для их поставщиков и партнеров). Опыт антикризисной политики по всему миру сейчас свидетельствует о наращивании бюджетных расходов, а также о снижении налоговой нагрузки на экономику (в виде отсрочек выплат налогов, снижения ставок, введения дополнительных вычетов и пр.). При этом размеры антикризисных пакетов правительства определяют скорее представлениями о необходимых суммах поддержки бизнеса и населения, чем объемами имеющихся резервов. А финансирование дефицитов осуществляется чаще всего через различные формы заимствований, в том числе и путем выкупа государственных ценных бумаг центральными банками — то, что раньше многими воспринималось как недопустимая форма эмиссии.
Бюджетная политика, предполагающая активное стимулирование экономики за счет увеличения заимствований, исходит из того, что при успешном восстановлении экономики обслуживание увеличившегося госдолга не будет большой проблемой, поскольку доходная база бюджета будет восстановлена и перейдет к росту. И в этом смысле запас прочности бюджетной системы заключается в степени ее способности стимулировать восстановление экономики. Такой подход означает, что вместо изъятия средств из экономики нужно заниматься инвестированием в нее. В конечном итоге прочнее будет не та бюджетная система, которая сейчас имеет резервы, а та, которая обеспечит восстановление экономики своего региона или страны, и в том числе восстановление своей доходной базы.
Используем ли потенциал?
Потенциал российской бюджетной системы по осуществлению фискального стимулирования сейчас довольно велик. Этому способствуют сохраняющиеся возможности заимствований как на внутреннем, так и на внешних рынках, низкий объем государственного долга (порядка 15% ВВП в 2019 году), а также накопленные резервы (по состоянию на 1 июня 2020 года объем ликвидной части ФНБ составил 8,2 триллиона рублей, или 7,2% ожидавшегося ранее ВВП в текущем году).
Однако практика последних лет показывает, что наличие этого потенциала еще не означает, что он будет использован на полную мощность. Поэтому вопрос о запасе прочности российской бюджетной системы с точки зрения ее возможности стимулировать восстановление экономики нужно рассматривать не с позиции, какие возможности у нас в принципе есть, а с позиции, в какой мере они будут задействованы в реальности.
Стоит отметить, что сейчас в бюджетной политике появились определенные признаки смены акцентов с жесткого следования принципам бюджетной экономии к принятию стимулирующих мер и расширению программы бюджетных заимствований. На федеральном уровне неоднократно звучали заявления о необходимости выполнения ранее запланированных расходных обязательств (не случайно ведущие инвестиционные проекты и многие расходы в рамках национальных проектов были включены в Общенациональный план восстановления экономики). Принимаются отдельные меры, сокращающие фискальную нагрузку на бизнес (в основном для отраслей, относящихся к наиболее пострадавшим от распространения коронавируса, а также для малого бизнеса). Минфин России выделяет дополнительные средства на поддержку региональных бюджетов (пока речь идет о 200 миллиардах рублей) и реализует программу заимствований на внутреннем рынке, в рамках которой объем чистого привлечения средств по итогам 2020 года должен составить 1,74 триллиона рублей.
Вместе с тем в использовании бюджетных рычагов воздействия на экономику сохраняется и определенная осторожность. Совсем недавно в дискуссии о том, каким должен быть круг получателей в рамках антикризисной поддержки населения и бизнеса, был выбран избирательный подход. Для населения — не сплошная, а адресная поддержка наиболее уязвимых социальных групп, а для бизнеса — предоставление поддержки в основном компаниям из наиболее пострадавших отраслей, а также системообразующим организациям. Появляются также сообщения о проводимой оптимизации бюджетных расходов и их перераспределении в пользу наиболее приоритетных (например, в июне 2020 года Минфин России сообщил о «мобилизации» 600 миллиардов рублей в Резервный фонд Правительства РФ), а совсем недавно была анонсирована работа по пересмотру целей и мероприятий национальных проектов. Не исключено и то, что и планы по расходованию средств в 2020 году могут подвергнуться коррекции по мере нарастания дефицита федерального бюджета. На данный момент доходы федерального бюджета в основном поддерживаются поступлениями внутреннего НДС, который рассчитывается сейчас на базе относительно благополучного I квартала 2020 года, однако с июля поступления налога уже будут основаны на итогах «карантинного» II квартала).
При этом к концу года объемы поступлений доходов в бюджетную систему в значительной степени будут зависеть от того, насколько глубоким окажется экономический спад в стране. Ранее мы оценивали, что при падении в 2020 году ВВП России на 7% и росте безработицы до 6,5% сокращение поступлений НДС, налога на прибыль, НДФЛ и страховых взносов к концу года составит
Наиболее пострадавшие регионы
Текущая ситуация с исполнением бюджетов уже показывает, что изменения в объемах доходов и расходов сильно разнятся среди субъектов РФ. В целом по России в январе — апреле (согласно последним доступным данным Федерального казначейства) доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ оказались на 6,1% меньше уровня прошлого года, а расходы — на 18,3% больше. Однако разброс между регионами относительно изменения как доходов, так и расходов достаточно велик. Например, в 15 субъектах РФ отставание доходов от уровня прошлого года составляло от 10 до 20%, а в восьми субъектах РФ (республики Хакасия, Татарстан, Коми, Пермский край, Кемеровская, Астраханская, Тульская области и ЯНАО) это отставание составило более 20%. При этом в 19 субъектах РФ необходимый сейчас рост расходов в январе — апреле 2020 года не превысил 10% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, и среди этих субъектов РФ немало таких, где темпы падения доходов превышают средние величины (рисунок 1).
Оперативные данные, доступные по крупнейшим субъектам РФ, показывают, что эти контрасты наблюдались не только в апреле. Данные по Москве, например, свидетельствуют, что поступления в бюджет города за апрель — май текущего года оказались на 25% ниже, чем в том же периоде 2019 года, при этом расходы по состоянию на 1 июня 2020 года оказались почти на 40% выше уровня прошлого года.
Для сравнения: в Московской области совсем иная ситуация. За апрель — май доходы консолидированного бюджета региона оказались на 58% ниже, чем поступления в апреле — мае 2019 года, в то время как расходы консолидированного бюджета области с начала года выросли только на 0,3% по сравнению с 2019 годом. На данный момент Московская область вошла в число получателей дотаций из федерального бюджета (объем перечисленных дотаций составил 2 миллиарда рублей, притом что разница между доходами бюджета в этом и прошлом году на 1 июня составляет порядка 50 миллиардов рублей).
В связи с этим возникает необходимость оценить, для каких субъектов РФ риски нарастания дефицита бюджета (и, соответственно, потребность в федеральной поддержке с целью выполнения всех запланированных расходов) наиболее высоки. Как представляется, такую оценку можно дать на основе двух факторов. Во-первых, зависимости бюджетов регионов от налогов, связанных с доходами бизнеса и населения (что показывает возможные масштабы потерь доходов бюджетов субъектов РФ). Во-вторых, зависимости бюджетов регионов от налоговых поступлений со стороны отраслей, признанных наиболее пострадавшими от распространения эпидемии, к которым относится целый ряд отраслей в сфере услуг.
Учитывая текущую неопределенность по поводу того, когда санитарно-эпидемиологическая ситуация в регионах позволит возобновить работу всех этих отраслей, и особенно риск возникновения второй волны коронавируса осенью 2020 года, можно предположить, что, чем в большей степени бюджет региона зависит от поступлений от сферы услуг, тем дольше может продлиться для него период недополучения доходов.
Данные за 2019 год (для адекватной оценки годовых поступлений в бюджет следует использовать именно годовые данные) показывают, что степень зависимости бюджетов субъектов РФ от налогов на доходы варьируется от достаточно сильной (в субъектах РФ, где
В свою очередь, существенно разнятся и доли доходов бюджетов субъектов РФ, формируемые за счет отраслей сферы услуг, наиболее пострадавших от распространения коронавируса. Нужно учитывать, что до конца 2020 года поступления от таких источников будут сведены к минимуму — как в связи с остановкой деятельности таких организаций, так и в связи с предоставлением им освобождений и отсрочек выплаты налогов.
Отталкиваясь от данных ФНС, можно оценить, что на долю наиболее пострадавших отраслей в целом по стране приходилось около 20% налоговых поступлений в бюджеты регионов (учитывались налоги, связанные с доходами, а также имущественные налоги) (рисунок 3). Однако для отдельных субъектов РФ с развитой сферой услуг эта доля достигала
В свою очередь, в ряде других субъектов РФ на наиболее пострадавшие отрасли приходилось менее 15% налоговых доходов. Это прежде всего регионы со специализацией в промышленности (в силу чего, соответственно, налоговые доходы от сферы услуг менее значимы), такие как ХМАО, ЯНАО, Сахалинская область, Красноярский край и другие.
Новая градация регионов
Объединяя сведения о зависимости доходов бюджетов от доходов населения и бизнеса, а также от поступлений, связанных с наиболее пострадавшими отраслями сферы услуг, можно выявить регионы с различной вероятностью падения бюджетных поступлений (таблица). Наиболее высокие риски падения доходов характерны для тех регионов, которые в своей доходной базе опираются на собственные налоговые поступления (а не на федеральные трансферты) и при этом достаточно высокая доля налоговых доходов которых связана со сферой услуг. По нашей оценке, к таким регионам следует отнести 35 субъектов РФ. Важно отметить, что большинство из них представляют собой промышленно развитые регионы с достаточно высоким уровнем социально-экономического развития. Именно в таких регионах не было потребности в привлечении значительных объемов трансфертов, а также сложилась достаточно развитая сфера услуг (в том числе и тех, которые в данный момент оказались остановлены). С учетом этого можно ожидать, что по итогам 2020 года в таких субъектах РФ налоговые доходы могут сократиться не менее чем на 15% (а в ряде регионов — до 30%).
В таких субъектах РФ особенно важны сейчас активные действия со стороны бюджетной системы, направленные на поддержку не только компаний из наиболее пострадавших отраслей, но и других бизнесов, а также на поддержку реализации инвестиционных проектов (в том числе проектов госкомпаний). Судя по открытым источникам, во многих из этих субъектов РФ такая работа уже начата. Вместе с тем для региональных бюджетов указанных субъектов РФ критически важной может стать федеральная поддержка.
В 44 субъектах РФ вероятность падения бюджетных поступлений оценивается как средняя, что связано либо с относительно невысокой зависимостью от доходов населения и бизнеса в целом, либо с относительно невысокой долей налоговых доходов, приходящихся на наиболее пострадавшие отрасли. Как представляется, показатели доли выпадающих доходов в этих регионах будут отличаться друг от друга, однако в среднем будут ниже, чем это характерно для регионов в предыдущей группе.
В свою очередь, в шести субъектах РФ, которые получают значительную поддержку из федерального бюджета и где налоговые доходы бюджетов в меньшей степени связаны со сферой услуг, можно ожидать наименьшего сокращения бюджетных доходов. Вместе с тем важно отметить, что относительная бюджетная стабильность для данных регионов будет определяться поддержкой в виде трансфертов, в то время как собственные доходы бюджетов в данных регионах будут подвержены тем же тенденциям, что и доходы других субъектов РФ.
В целом сложившаяся ситуация подчеркивает высокую значимость поддержки из федерального бюджета для большинства субъектов РФ, в том числе и тех, которые ранее в ней не нуждались. Это связано с тем, что в текущих условиях резкого падения частного спроса повысилась значимость спроса со стороны бюджетного сектора, а соответственно, и значимость бюджетных расходов различного уровня. Выбор между затяжной стагнацией, вызванной недостатком спроса, и ускоренным восстановлением экономики нашей страны в значительной степени обусловлен тем, насколько активной будет стимулирующая бюджетная политика. При этом ограниченность накопленных резервов или желание сохранить их на будущее не могут и не должны стать аргументами в пользу отказа от такой политики, ведь Россия имеет достаточно возможностей для привлечения заемных средств в необходимых объемах. У российской бюджетной системы хватит на это прочности, надо лишь задействовать имеющийся потенциал.
