COVID-19 нанес ощутимый удар по экономике, здоровью и благополучию людей. Чтобы отразить его, правительства стран предпринимают масштабные и решительные действия. Но насколько они эффективны? Ответ на этот вопрос попытались дать эксперты НИФИ Минфина России, Всемирного банка, Высшей школы экономики (НИУ ВШЭ) в рамках онлайн-семинара «Доходы, бедность и занятость в эпоху COVID-19: анти- и посткризисная политика социальной защиты».
Экономический кризис, вызванный пандемией коронавируса COVID-19, привел к резкому сокращению доходов населения. Как отмечают эксперты Всемирного банка, полный масштаб потерь, связанных с кризисом, пока неясен. Но как выразился директор и постоянный представитель Всемирного банка в России Рено Селигманн: «Ситуация с бедностью завтра будет хуже, чем сегодня». По предварительным оценкам Всемирного банка, в крайней бедности в мире окажутся
По словам Л. Н. Овчаровой, проректора НИУ ВШЭ, директора Института социальной политики НИУ ВШЭ, самые предварительные расчеты показали, что в нашей стране пандемия привела к росту бедности в два раза. «С наших
Не только обещать, но и выполнить
По мнению Рено Селигманна, уровень бедности — эта первая переменная, которую нужно внимательно отслеживать. Второй показатель, который также должен находиться в поле зрения, — меры, принимаемые правительствами разных стран: являются ли они достаточными для компенсации огромных потерь в доходах всех слоев населения.
Меры, предпринятые Правительством РФ, Селигманн назвал эффективными, при условии что они будут развернуты в обещанных масштабах. «В этом и подвох, — подчеркнул представитель Всемирного банка. — Дело не в том, какие меры провозглашаются, а в способности реализовать их и реально донести необходимую помощь до тех, кому она больше всего нужна». По его мнению, данный кризис продемонстрировал важность создания систем социальной защиты населения, которые будут нацелены на действительно нуждающиеся категории. Это повысит жизнеспособность всей системы и поможет сфокусировать доступные ресурсы. «Не забывайте, что во время кризиса фискальное пространство уменьшится, в бюджет будет поступать меньше доходов, поэтому мы должны имеющиеся деньги направлять тем, кому они больше всего нужны, — полагает Селигманн. — И конечно же, сегодня надо в большей степени использовать современные технологии».
Система соцзащиты: гибкая и оперативная
Директор НИФИ Минфина России В. С. Назаров также считает, что система социальной защиты населения требует пересмотра. В текущих кризисных условиях действующие системы оказались не вполне гибкими. «Нам удалось сделать хорошо то, что мы делали хорошо и до кризиса, — отметил Назаров. — Налоговая служба внедрила удобное, рабочее приложение для самозанятых, чтобы они могли легко, без дополнительной отчетности платить налог. И когда было принято решение поддержать эту категорию населения, вернуть им уплаченные налоги, это приложение позволило молниеносно воплотить решение Правительства РФ в жизнь». Также, по мнению директора НИФИ, неплохо реализованы меры, связанные с приостановкой уплаты налогов для малого бизнеса, мера по отмене взносов за капремонт. Последняя произошла в автоматическом режиме. Те же меры, структуры, которые были не очень эффективны до пандемии, таковыми остались и во время нее. «У нас не было эффективной службы занятости, так она и в кризис проявила себя не лучшим образом, — высказался эксперт. — Например, пособия безработным выплачивались неоперативно».
По мнению Назарова, кризис, вызванный пандемией коронавируса, обнажил много проблем. Например, классическая система социального страхования сегодня основывается на жесткой привязке взносов соцстрахования к определенным расходам, с одной стороны, а с другой — учитывает взаимоотношение человека и системы социального страхования. Если гражданин работал, а работодатель платил за него взносы, то во время кризиса этот человек может рассчитывать на помощь. Если же он этого не делал, то и помощи, соответственно, ему не предусматривается. «Такой подход полностью дискредитирован, поскольку в этот кризис фонд оплаты труда оказался одной из самых уязвимых налоговых баз. Поэтому рассчитывать, что все меры, направленные на поддержку занятости, борьбу с бедностью, могут быть профинансированы за счет Фонда социального страхования, конечно же, иллюзия. Они будут финансироваться из общих доходов бюджета. Сегодня ясно, что эта связка между расходами и доходами не смогла сработать в кризис, и неочевидно, что она будет работать в будущем», — считает Назаров.
Также эксперт обратил внимание на то, что ряд требований, которые были присущи системе социального страхования и абсолютно необходимы ей до кризиса, оказались совершенно бесчеловечными во время него. Например, если в январе 2020 года вполне нормальным было назначать пособие по безработице тем гражданам, которые отработали в 2019 году не менее 26 недель, спустя десять дней после обращения в службу занятости (десять дней она ищет для человека работу), то в кризис эти инструменты были абсурдны. Где можно искать работу, когда все предприятия закрыты, вся экономика заблокирована? Людям надо помочь сразу. Поэтому, по мнению директора НИФИ, все эти фильтры также необходимо пересматривать, что в ряде стран и сделано.
Теневая занятость — еще одна проблема, которую кризис вытолкнул на поверхность. Меры социального страхования не работают при теневой занятости. В некоторых странах она значительна, поэтому правительствам пришлось по ходу дела пересматривать существующие меры (о том, как это было сделано в Республике Молдова, рассказывает Р. Жуковский на с. 35). «В России и в целом мире акцент был сделан именно на помощь бедным, — рассказал Назаров. — У нас было внедрено два вида пособий: для семьи с детьми с учетом доходов, в том числе тем детям, родители которых потеряли работу, и помощь семьям с детьми без адресного принципа (10 тысяч рублей). В других странах социальная поддержка при потере работы оказывалась без какой-либо привязки к предыдущим доходам». Например, в США, по словам эксперта, безработным выплатили в среднем на 600 долларов больше, чем они могли получить, если бы данная выплата была увязана с предыдущим доходом. Произошел отход от страховых принципов. И он был настолько сильным, что в 38 штатах США пособие по безработице превысило среднюю заработную плату. «Это, конечно, аномальная ситуация. У многих есть опасения, что пока эти деньги будут выплачиваться, безработные американцы не будут задумываться о поиске работы, что негативно повлияет на занятость», — отметил эксперт.
Все вышесказанное, очевидно, подводит к тому, что сегодня нужна какая-то другая, более гибкая система социальной помощи, которую можно было бы достаточно быстро адаптировать под меняющиеся экономические условия. Директор НИФИ обозначил некоторые моменты, которые должны быть присущи этой новой системе. В первую очередь адресный подход. «Очевидно, что помогать всем, независимо от занятости и дохода, крайне неэффективно, — уверен директор НИФИ. — Как говорила Маргарет Тэтчер, нет никаких государственных денег, а есть только деньги налогоплательщиков».
Во-вторых, меры социальной помощи должны быть максимально оперативными. Для этого, по мнению Назарова, нужна единая информационная система, которая бы «знала» про доходы и расходы граждан, а информация, содержащаяся в ней, могла бы оперативно предоставляться всем заинтересованным сторонам.
В-третьих, желательно создать «одно окно» для получения пособий. «Сегодня граждане нередко путаются, куда именно и за какой помощью нужно обращаться», — пояснил спикер. В-четвертых, необходимо ввести единое пособие, которое бы «страховало» именно снижение доходов населения. В нашей стране сегодня действует много пособий, в том числе детских, например пособие от нуля до трех лет, от трех до семи лет и т. д. «Таким обилием мер мы запутываем людей. Все эти пособия имеют разные фильтры вхождения, разные подходы к оценке нуждаемости. Поэтому хорошо было бы иметь единое пособие, которое поддержит человека в случае падения доходов, но при этом фильтры входа в эту программу могли бы меняться в зависимости от ситуации», — полагает Назаров. Если с экономикой все отлично, то фильтры могут быть более жесткими: можно требовать от трудоспособных людей, чтобы они шли на биржу труда и обязательно трудоустраивались, можно смотреть на имущество людей, можно не сразу реагировать на падение доходов. В кризисные же времена надо делать ровно наоборот: немедленно реагировать на падение доходов и не отправлять человека на поиски работы.
Окно возможностей
Излагая свое видение происходящего, Овчарова указала на ряд аспектов. В частности, на то, что в пандемию мир вошел в состоянии, близком к очередному системному кризису. Попытки политиков остановить глобализацию, разорвать выстроенные экономические цепочки (к слову, пандемия в этом вопросе сильно помогла), состояние большой задолженности раскачивали ситуацию.
Также проректор НИУ ВШЭ обратила внимание экспертов на то, что COVID-19 «разорвал» наши социальные контракты. «Нужно понимать, что многие воспринимают действительность как ситуацию, при которой все договоренности обнулились. Пример тому — ситуация с теневой занятостью, эта категория населения осталась за бортом, — отметила Овчарова. — Социальный контракт пересматривают практически все политики, и те, кто не рассматривает происходящее в контексте социальной солидарности, делают большую ошибку».
Изменение структуры занятости. Это следующий аспект, который требует пристального внимания. «Рынок труда становится основным полигоном для экономики, для социальной защиты», — отметила эксперт. Любое глобальное изменение, пандемия тут не исключение, порождает спрос на новые навыки. Во многих странах ситуация с COVID-19 открыла окно возможностей, например новые технологии. Пандемия заставила всех нас погрузиться в мир цифровизации и подружиться с дистанционной занятостью. И сейчас настало время, когда нужно вплотную заняться регулированием удаленки.
«Наши эксперты давно говорили о том, что нужно менять законодательство по дистанционной работе. Она не должна быть троюродной сестрой существующих режимов занятости, — рассказала Овчарова. — Мы знаем, что многие работодатели выступали против этого, поскольку с трудом представляли себе, как руководить сотрудниками, которые сидят дома, конечно же, пьют чай и делают вид, что работают». Сегодня ситуация изменилась, и те, кто имел хоть какие-то навыки дистанционной занятости, оказались в выигрыше.
Следующий аспект, который попал в поле зрения эксперта из ВШЭ, — неформальная занятость. Проректор НИУ ВШЭ согласна с директором НИФИ, что эту застарелую проблему надо решать и кризис об этом громко напомнил. В России нет агентов (служб, ведомств), которые бы системно работали с неформальной занятостью. Сейчас в стране предпринимаются попытки погрузить неформально занятых в систему социальной поддержки через заключение социального контракта. «Наконец-то сегодня слышу от губернаторов, которые отбивались от социального контракта, как от назойливой пчелы, что этот механизм дает возможность легализовать эту категорию занятых, привлекая их к общественным работам, помогая организовать свое дело и так далее», — рассказала Овчарова. Также она высказалась о необходимости пересмотра методики оценки нуждаемости домохозяйств в социальных услугах. «В случае когда человек потерял работу, бессмысленно учитывать доходы, которые у него были, потому что с высокой долей вероятности восстановить их быстро он не сможет», — подчеркнула эксперт.
Очевидно, что в ситуации текущего кризиса на рынок труда упала основная нагрузка. И сегодня очень важно оценить, кто будет драйвером на рынке труда: службы занятости или какие-то новые платформы.
О. В. ИЗУТОВА
