Чтобы сгладить социально-экономические проблемы, вызванные COVID-19, практически все государства мира (190 стран) запустили новые или адаптировали уже существующие программы социальной защиты населения. Спикеры семинара «Доходы, бедность и занятость в эпоху COVID-19: анти- и посткризисная политика социальной защиты» рассказали об опыте ряда стран.
По данным старшего экономиста Всемирного банка в сфере социальной защиты и занятости Нитина Умапати, с 20 марта текущего года примерно 45 стран запустили 100 программ, призванных помочь населению пережить пандемию, а уже к 22 мая 190 стран объявили около тысячи подобных программ. Наиболее распространенными мерами социальной поддержки населения стали предоставление денежных выплат, различных ваучеров, поддержка рынка занятости и уязвимых слоев населения, таких как семьи с детьми, а также меры по смягчению финансовых обязательств. Но, как заметил представитель Всемирного банка, во всем этом многообразии явно прослеживается доминирующая роль денежных выплат как меры социальной защиты. Умапати также обратил внимание на то, что средняя продолжительность программ составляет три месяца, при этом размер выплат может быть достаточно щедрым — в среднем 25% от месячного размера ВВП[1]. Суммы выплат по сравнению с периодом до пандемии в среднем увеличились в 2,5 раза.
Адаптация существующих программ помощи проходила по двум направлениям: вертикальное расширение — увеличение сумм выплат, горизонтальное — охват дополнительных категорий. В некоторых странах трансформация программ шла по двум направлениям. Итак, рассмотрим, какие меры принимали правительства ряда стран.
Китай
Китай первым столкнулся с COVID-19. В связи с этим особенно интересно посмотреть, как страна среагировала на происходящее. Как отметил Руслан Емцов, ведущий экономист, руководитель программы по развитию человеческого потенциала в Китае, Монголии и Южной Корее Всемирного банка, первоначальной реакцией властей КНР стало введение карантина, принудительное прекращение экономической активности, ограничение передвижения населения. На первом этапе трудно было представить, какие последствия может вызвать эпидемия и как вообще на них реагировать, а последствия оказались достаточно серьезными. «Вначале в отношении Китая мы предполагали, что в текущем году прогноз экономического роста с шести процентов уменьшится до 5,5, потом наша оценка изменилась до 4,5 процента, сейчас же речь идет о росте всего в 0,1 процента», — озвучил прогноз эксперт Всемирного банка. Столь низкий рост, по мнению Емцова, связан с тем, что кризис, вызванный пандемией, наложился на серьезные геополитические изменения, на попытки стран остановить глобализацию и по возможности изменить структуру цепочек производства, крайне высокую степень задолженности как государств, так и предприятий. В Китае эти проблемы проявились наиболее остро.
Решение о приостановке работы и закрытии большой части страны было принято здесь 23 января, а первые изменения условий социальных выплат, увеличение их размера произошли уже 30 января. Как видим, реакция властей была очень быстрой. На эти меры правительство Китая потратило 0,1% ВВП. По мнению эксперта, это мало. Следующий набор мер — отмена взносов в систему социального страхования, в пенсионный фонд, в фонд медицинского страхования и в фонды страхования по безработице — Китаю обошелся в 0,6% ВВП. Такое решение позволило снизить нагрузку на бюджеты предприятий, прежде всего частного сектора.
Как подчеркнул Емцов, все эти оперативные меры были временными, а вот решения о постоянных изменениях системы социальной помощи, в том числе о ее расширении, были приняты только в конце апреля. «Китайская программа помощи малоимущему населению „Ди Бао“ на первый взгляд является достаточно весомой: охватывает 70 миллионов человек, но это меньше чем четыре процента населения страны, — отметил Емцов. — Число уязвимых людей, которые сильно пострадали в результате экономических изменений, вызванных пандемией, в Китае гораздо больше».
Эксперт напомнил, что известный экономист Мартин Раваллион вывел простую формулу: чтобы остановить рост бедности и крайней бедности, расходы на меры социальной поддержки населения должны составлять примерно 2% ВВП. Эта формула актуальна для большинства стран при условиях обычной адресности программ социальной защиты. Принимая во внимание это правило, можно говорить о том, что в Китае система социальной защиты населения во многом слабо развита. Как было сказано выше, на меры социальной поддержки населения (на прямые выплаты) в текущий кризис было потрачено 0,1% ВВП. При этом Емцов подчеркнул, что правительство КНР готово было финансово поддержать большее количество своих граждан, но система социальной защиты не справляется с притоком новых получателей. «В Китае система социальной поддержки крайне децентрализована и ею очень сложно управлять. Соответственно, невозможно быстро расширить число получателей, — объяснил эксперт. — Правила (условия) назначения пособий определяются на местном уровне. Сумма пособия зависит от установленной черты бедности, а каждый регион Китая прожиточный минимум определяет самостоятельно». По словам представителя Всемирного банка, сегодня в стране идут большие дискуссии о том, как сохранить приближенность системы социальной помощи к местному уровню и одновременно обеспечить разумный общенациональный стандарт и в оказании социальных услуг, и в обеспечении адекватности соцподдержки.
Еще один интересный аспект, который затронул спикер, — это внедрение универсального базового дохода. По этому пути пошел Гонконг — один из административных районов Китайской Народной Республики. Здесь была осуществлена одноразовая выплата для того, чтобы простимулировать потребительский спрос. В Китае сокращение спроса — серьезная проблема. По данным Емцова, доходы населения за первый квартал сократились на 3%, а общее потребление — на 12%. «Это очень интересные цифры, они показывают, что люди зачастую реагируют на неопределенность увеличением сбережений, — полагает эксперт. — И, хотя мы рассчитываем, что сбережения населения позволят некоторым странам значительно снизить последствия от остановки экономической активности, тем не менее такого рода реакции — сокращение потребления — могут привести к обратному мультипликативному эффекту. Для того чтобы не допустить последнего, Гонконг выбрал универсальную одноразовую выплату».
Другие регионы страны выбрали иной путь: активно использовали электронные купоны, предоставляющие скидку и бонусы при покупке тех или иных товаров. Ретейлеры, участвующие в таких программах, получали от государства существенную субсидию. Купоны имели ограниченный срок действия, и правительство надеялось, что население будет активно их использовать. «Эта программа сработала, но, по нашей предварительной оценке, она способствовала увеличению неравенства, — рассказал Емцов. — Купонами воспользовались те, кто имел достаточно денег для того, чтобы участвовать в этих программах». Данная мера показывает, насколько важно иметь адекватную систему социальной помощи с широким охватом наиболее нуждающихся категорий населения, с оперативной оценкой их потребностей и реакцией на изменение этих потребностей.
Последствия кризиса
Обзор мер социальной защиты населения, принятых республиками Молдова, Беларусь и Болгария, сделал эксперт Всемирного банка Роман Жуковский. Но прежде он остановился на векторах экономических последствий кризиса, вызванного пандемией. Жуковский выделил три главных вектора. Первый — рост неравенства, который не только несет в себе социальную напряженность, но и снижает эффективность государственной политики. «История показывает, что резкий рост неравенства приводит к социальной напряженности, — отметил эксперт. — И я лично считаю, что произошедшие в мае — июне в США[2] протесты — это тоже следствие кризиса. Люди, потерявшие работу, ощутили разрыв социального контракта, который, как они думали, существует. Все это заставило их выйти на улицы».
Второй вектор — изменение бизнес-моделей. Многие компании осознали, что и на удаленном режиме можно эффективно наладить работу, что уже нет необходимости полагаться в большей части на местный персонал. Можно очень успешно работать с менее дорогими сотрудниками из периферийных городов. Все это, по мнению эксперта, может привести к структурному изменению сферы занятости. Третий вектор — люди, потерявшие работу сегодня, завтра даже в условиях восстановления экономики могут ее не найти, поскольку на новой работе потребуются совершенно иные навыки. Спикер привел в пример удаленную работу: у соискателя может не быть нужной техники, навыков, как представить себя в новом формате, как выполнить здание и как сдать сделанную работу.
Что касается конкретных мер социальной защиты населения, которые предпринимают государства, то они носят краткосрочный характер и в большинстве случаев эффективно встроены в уже существующие программы. «В этом есть свой резон: максимально быстро можно развернуть программу, когда она основывается на том, что уже хорошо работает», — считает эксперт. В то же время есть примеры создания совершенно новых программ для неохваченных категорий граждан. В этом контексте показательны примеры решений республик Молдова, Беларусь и Болгария.
Молдова
Первой реакцией правительства Республики Молдова на кризис стало стимулирование занятости через возмещение платежей, привязанных к фонду оплаты труда. Предприятиям возмещали социальные страховые взносы, взносы на обязательное медицинское страхование, а также подоходный налог. «Логика этой меры в непрямом субсидировании заработной платы, а соответственно, и занятости, — пояснил Жуковский. — При снижении фонда оплаты труда будет снижаться и льгота». Данная мера была реализована через налоговую администрацию, поскольку некоторые из вышеназванных платежей являются налогами, а также потому что налоговая администрация работает с бизнесом гораздо эффективнее, чем служба занятости или другие органы, на которые можно было бы возложить эти функции.
Второй важной мерой стало увеличение помощи малообеспеченным семьям. В Молдавии действует программа «Социальная помощь», которая по своей сути является программой гарантированного минимального дохода. Так, социальное пособие назначается малоимущим семьям, чьи доходы ниже минимального дохода, гарантированного государством. Для каждой семьи право на социальное пособие рассчитывается индивидуально в зависимости от количества ее членов, наличия в семье лиц с ограничением возможностей, числа детей и т. д. Государство устанавливает фиксированную сумму гарантированного дохода на главу семьи — заявителя, для остальных членов семьи считают проценты от этой суммы. Начиная с апреля и до отмены режима чрезвычайного положения минимальный гарантированный ежемесячный доход для заявителя составит 1300 леев (после отмены чрезвычайного положения будет 1107 леев, или 63 доллара США). Повышение этой цифры позволило немного увеличить размер получаемого семьей социального пособия.
Еще одна интересная мера — выплата пособий по безработице. Для граждан, зарегистрировавшихся в качестве безработных в период пандемии, установлено пособие по безработице вне зависимости от того, есть ли у них необходимая история оплаты взносов, период беспрерывной работы и т. д. Таким образом, Молдова пыталась отреагировать на присущие ей вызовы, а именно высокий уровень неформальной занятости, большой приток мигрантов, которые в период кризиса вернулись в страну. Размеры выплат данной категории немногим меньше размера пособий для тех, кто работал и получал среднюю заработную плату. Но право на данное пособие человек получал только в том случае, если он вступал в систему обязательного медицинского страхования. То есть в Молдове эту меру использовали еще и как непрямой механизм включения неформально занятых в систему обязательного медицинского страхования.
Болгария
Болгария с началом кризиса объявила о введении совершенно новой программы, которая напрямую фокусируется на поддержке рынка занятости. Предприятиям, заявившим в службу занятости о намерении уволить сотрудников в связи с нехваткой средств на выплату зарплаты, предоставлялась крупная субсидия — около 60% от фонда оплаты труда. Как отметил Жуковский, механизм совершенно новый и детали этой программы требуют уточнения. Но однозначно можно сказать, что мера для поддержки сферы занятости очень значительная.
Поскольку в период пандемии были закрыты школы и детские сады, работникам, имеющим детей, предоставляли дополнительный отпуск. Была введена отдельная выплата для людей, находящихся в неоплачиваемом отпуске и не получающих других пособий. Эта конкретная помощь привязана к уровню дохода. Кроме того, была помощь и в натуральной форме — продуктовые наборы для определенных категорий нуждающихся.
Беларусь
Как подчеркнул Жуковский, до кризиса Беларусь традиционно полагалась больше на гарантированную занятость, нежели на программы социальной защиты населения. Связано это с тем, что значительное количество рабочих мест генерировалось государственным сектором и идеология страны предполагала, что человек, который хочет найти работу, имеет возможность это сделать. Однако пандемия в корне изменила ситуацию: даже предприятия с государственной формой собственности временно остановились. В соответствии с трудовым кодексом Республики Беларусь если простой предприятия происходит не по вине сотрудников, то им выплачивается две трети зарплаты. Для малооплачиваемых сотрудников это означало падение доходов ниже уровня минимальной заработной платы. Чтобы не допустить этого, государство покрывает таким гражданам разницу между размером минимальной заработной платой и выплатой, которую они получают в связи с простоем предприятия. Последним открывают специальные счета в казначействе, на которые перечисляют средства на данные выплаты и с которых деньги могут быть перечислены только на зарплатные счета сотрудников.
В Белоруссии пособие по безработице до пандемии было незначительным — 27 белорусских рублей. Одной из мер по борьбе с последствиями кризиса стало увеличение этого пособия до размера бюджета прожиточного минимума[3]. Следующей мерой стало автоматическое продление участия малообеспеченных семей в программах социальной защиты. Это решение позволило не только оперативно защитить семьи от падения доходов, но и уменьшить нагрузку на органы социальной защиты республики. Интересна следующая мера: при назначении того или иного пособия период, за который принимается доход семьи, сокращен с 12 до трех месяцев. Без этого изменения размер пособий был бы существенно ниже.
В завершение обзора мер быстрого реагирования Республики Беларусь Жуковский отметил ряд недостатков. Первый унаследован от ранее действующих программ и заключается в системных ошибках включения и исключения участников из программы. Второй — большинство существующих программ предусматривают сложный сбор документов и необходимость личного присутствия в органах социальной защиты, в службе занятости и т. д. В условиях пандемии меры, которые призваны поддержать человека в сложных условиях, подвергают его ненужным рискам. Третий момент: действующие программы, как правило, нацелены на усиление защиты групп населения, которые были уязвимы еще до кризиса. Принимаемые меры не реагируют на общий рост неравенства и структурные изменения, происходящие сегодня. При таких условиях необходимо задумываться о каких-то долгосрочных и более мобильных мерах.
Республика Узбекистан
Впервые новая коронавирусная инфекция была диагностирована в Узбекистане 15 марта. По словам Жахонгира Негматова, директора Института фискальных исследований при Министерстве финансов Республики Узбекистан, введение вынужденных ограничений резко ударило по экономике республики, отразилось на рынке занятости и на уровне жизни населения. «Ожидается что темпы роста экономики замедлятся и составят около
Правительство приняло ряд мер по поддержке экономики, бизнеса и населения. С 15 марта в республике было принято более десятка указов, постановлений главы государства, направленных на смягчение влияния пандемии на уровень жизни населения и отрасли экономики. В результате более 500 тысяч субъектов предпринимательства и свыше восьми миллионов граждан (1/4 часть населения страны) получили льготы и преференции на общую сумму около 3 миллиардов долларов США. Меры были направлены на поддержку отраслей экономики, в наибольшей степени пострадавших от введения ограничительных мер. Для предприятий в сфере туризма и гостиничного бизнеса, внешнеэкономической деятельности, автоторговли и других предусмотрено снижение налоговых ставок, отсрочка уплаты налогов, списание пеней и штрафов, сокращение страховых сборов. Предоставлены кредитные каникулы по всем видам кредитов и независимо от процентной ставки.
Приняты меры для поддержки малообеспеченных и уязвимых слоев населения. Выделены дополнительные средства для малообеспеченных семей, получателей пособий, семьям с детьми в возрасте до 14 лет, по уходу за ребенком до двух лет и др. На данные выплаты направлено 60 миллионов долларов. Было принято решение об автоматическом продлении выплаты пособий на следующий период. В Узбекистане пособие семьям с детьми в возрасте до 14 лет оформляется на шесть месяцев, а пособие по уходу за ребенком до двух лет — на 12 месяцев. Сегодня эти сроки получателям продлевают автоматически.
Уязвимым слоям населения, безработным, ветеранам ВОВ, пенсионерам выдавали продуктовые наборы. Кроме того, в стране введен запрет на расторжение по инициативе работодателя трудового договора с работником, зараженным коронавирусной инфекцией или помещенным на карантин и являющимся родителем ребенка до 14 лет. Для финансирования всех мер, принимаемых для минимизации экономического шока от пандемии, в Узбекистане создан отдельный антикризисный фонд в размере 1 миллиарда долларов США.
М. И. кулькова
[1] Берется месячный ВВП, поскольку программы носят кратковременный характер.
[2] Протесты в США, спровоцированные гибелью Джорджа Флойда, начались 26 мая 2020 года в центральном районе Миннеаполиса (Миннесота) и в течение нескольких дней распространились по всей территории США.
[3] В Беларуси среднедушевой бюджет прожиточного минимума с 1 мая по 31 июля составляет 246,78 белорусских рубля (это примерно 7,2 тысячи российских рублей).
