Одним из основных принципов проводимой в последние годы бюджетной политики является открытость и доступность информации как на уровне государственных органов и органов местного самоуправления, так и на уровне отдельных учреждений. Однако действия регионов в этом направлении зачастую носят хаотичный характер. Основная проблема — в непонимании смысла этой работы и неумении пользоваться ее результатами.
Хаотичное развитие
Согласно законодательству[1] государственные и муниципальные учреждения начиная с 2012 года[2] должны публиковать необходимые сведения на официальном сайте bus.gov.ru. При этом оценка публичных сведений о деятельности учреждений является неотъемлемой частью рейтинга субъектов РФ по уровню открытости бюджетных данных (далее — рейтинг), который впервые был составлен за 2013 год и в дальнейшем проводился ежегодно.
Казалось бы, что в такой ситуации ответом на вопрос: «Какой у нас уровень открытости данных об учреждениях» — должно быть: «100 процентов». Но это не так, несмотря на то что:
- соответствующие нормы законодательства действуют уже более восьми лет;
- эти нормы прозрачны, понятны и четко регламентированы (закреплен состав размещаемой информации и требования к порядку ее формирования);
- 11% от максимального рейтинга дает оценка публичных сведений о деятельности государственных учреждений (15 баллов из 139 согласно методике 2020 года).
Если рассматривать результаты рейтинга по этому направлению за последние пять лет[3] в целом, то можно говорить про позитивные, но медленные изменения (рисунок 1). Количество регионов с очень высоким уровнем открытости бюджетных данных выросло в 2019 году по сравнению с
Картина выглядит еще менее радужной, если рассматривать динамику по каждому региону в отдельности. Мы выделили пять групп, характеризующих основные тенденции в части размещения публичных сведений о деятельности учреждений в регионе (рисунок 2, таблица). Только в 25 регионах (29,4%) ведется планомерная работа в данном направлении. В течение последних двух или более лет показатели последующего года лучше предыдущего, а на текущий момент обеспечен высокий или очень высокий уровень открытости данных.
51 регион (60%) относится к зоне нестабильности. Они могут как показать очень высокий уровень открытости данных, так и попасть в группу с самым низким уровнем. Точно спрогнозировать дальнейшее развитие данного направления в регионе не представляется возможным. К примеру, Республика Адыгея в 2017 году набрала 100%, а в
Если бы все регионы смогли сохранить свои максимальные показатели за последние пять лет, не говоря уже про дальнейшее улучшение, то сейчас у 61 региона был бы очень высокий уровень открытости данных (против 39 в 2019 году), а еще у 11 — высокий уровень (против семи в 2019 году) (рисунок 3).
Таким образом, мы наблюдаем не последовательное развитие, когда регионы каждый год улучшают свои показатели, а хаотичное, когда общее число регионов с очень высоким уровнем открытости бюджетных данных растет медленно и каждый раз за счет разных участников, которые уделили внимание этому направлению точечно в разные годы.
Причины
С чем это может быть связано? Дело не в изменении методики составления рейтинга, так как в части публичных сведений о деятельности учреждений оцениваются пять одних и тех же показателей (в разное время были включены в разные разделы). Рассчитывается доля учреждений соответствующего типа, разместивших на официальном сайте ключевые документы. По сути, проводится оценка выполнения всех восьми принципов открытости государственных данных:
подтверждением доступности, машиночитаемости, открытых форматов данных, отсутствия разграничения доступа и лицензий является факт размещения на официальном сайте bus.gov.ru;
подтверждением полноты и первичности данных является перечень документов, попавших на контроль. Это та база, которая дает основное понимание деятельности учреждения:
- государственное задание;
- план финансово-хозяйственной деятельности;
- показатели бюджетной сметы (для казенных учреждений);
- отчет о результатах деятельности учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного имущества;
- баланс учреждения;
- подтверждением актуальности является проведение оценки в определенные сроки: документы, размещенные позже, не учитываются.
Нельзя все списать и на разовые неполадки и технические сложности работы с официальным сайтом, затрудняющие своевременную публикацию информации, на которые зачастую жалуются учреждения, так как в таком случае это касалось бы всех регионов одновременно. Стоит признать, что определенное влияние оказывает отсутствие административной ответственности за неопубликование или несвоевременное опубликование сведений на сайте bus.gov.ru, хотя данное нарушение и включено в классификатор нарушений (рисков), выявляемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере.
Основной же проблемой видится цель размещения и дальнейшее использование информации. Большинство регионов размещают сведения только для обеспечения открытости данных для граждан и экспертного сообщества и практически не используют их сами. Для них это лишь обязанность, лишняя отчетность и трудозатраты, а не рабочий инструмент.
Рабочий инструмент
При этом на bus.gov.ru уже накоплен огромный массив структурированной информации (сформированы наборы открытых данных). Есть как сведения, размещаемые разово (общая информация об учреждении: устав и т. п.), в которые при необходимости вносятся изменения, так и сведения из документов, утверждаемых ежегодно (государственное (муниципальное) задание, план финансово-хозяйственной деятельности и т. п.).
Вся эта информация может использоваться:
1. В качестве инструмента при планировании и исполнении бюджета. На этапе планирования данные по номенклатуре и объему оказываемых услуг (выполняемых работ) за ряд лет помогут повысить точность прогноза объемов оказания услуг в последующие годы, сравнить объем оказываемых услуг с плановой мощностью учреждения. Чем выше точность расчетов объемов оказываемых услуг, тем требуется меньше корректировок государственного (муниципального) задания в течение года, а руководителю учреждения легче планировать его работу.
На этапе исполнения бюджета важным является анализ отклонений фактических показателей деятельности учреждений от плановых значений. А сравнение данных различных учреждений, оказывающих однотипные услуги, поможет выявить разницу в стоимости указанных услуг и стать основой для проведения обоснованной оптимизации затрат.
2. В качестве помощника при принятии управленческих решений. На официальном сайте накоплена структурированная информация по самым разным аспектам деятельности учреждений, в том числе таким как:
- общие сведения (тип, вид, учредитель и т. д.);
- финансовая информация (показатели ПФХД и т. д.);
- сведения о персонале (количество штатных единиц, средняя заработная плата и т. д.);
- сведения об имуществе (площадь, балансовая стоимость и т. д.).
Мониторинг ключевых показателей, рассчитываемых на основании имеющихся наборов данных (к примеру, средней заработной платы), позволит оперативно принимать управленческие решения, касающиеся разных аспектов деятельности сети подведомственных учреждений.
3. В качестве инструмента повышения эффективности контрольных мероприятий. Всесторонний предпроверочный анализ, как свидетельствует опыт Оренбургской области[4], позволяет снизить трудозатраты, существенно сократить время проведения контрольных мероприятий, повысить их эффективность. В рамках такого анализа оцениваются и сведения о деятельности учреждения, размещенные на официальном сайте bus.gov.ru.
4. В качестве инструмента межрегионального сравнения. При управлении сетью подведомственных учреждений очень полезны не только сравнения данных по учреждениям, оказывающим однотипные услуги, в рамках одного региона или муниципального образования, но и межрегиональные/межмуниципальные сравнения. Они позволяют выявить и распространить лучшую практику, обеспечивающую оказание услуг (выполнение работ) надлежащего качества в условиях существующих бюджетных ограничений.
5. В качестве инструмента оптимизации отчетности. В идеальной ситуации должен быть обеспечен однократный ввод/предоставление и многократное использование информации, но в настоящее время учреждение часто предоставляет множество дублирующей информации в различные инстанции. Связано это в том числе с тем, что официальный сайт bus.gov.ru на текущий момент не является единым источником, обеспечивающим полную и актуальную информацию из-за непредоставления или несвоевременного предоставления учреждениями сведений.
Очень важно обеспечить переход к модели взаимодействия учреждений и органов государственной власти, органов местного самоуправления, при которой с учреждений нельзя будет запрашивать те данные, которые подлежат обязательному размещению на официальном сайте (сам сайт станет источником информации), но учреждения обязаны будут обеспечивать стопроцентную актуальность и своевременность всех размещаемых сведений. Это позволит сократить трудозатраты на формирование отчетности и исключить расхождения в данных, так как будет представлен один источник информации.
При этом очевидно, что, несмотря на все преимущества анализа имеющихся данных и принятия взвешенных управленческих решений на их основе, работа с таким большим массивом информации, особенно для регионов и муниципальных образований с большой сетью подведомственных учреждений, очень трудоемкая задача. Ее целесообразно автоматизировать, расширяя возможности официального сайта bus.gov.ru или используя региональные информационные системы.
Системы поддержки принятия решений, внедряемые в субъектах РФ (муниципальных образованиях), нацелены на сбор, хранение и обработку большого объема данных, что позволяет:
- обеспечить единство информации;
- повысить скорость получения информации;
- повысить эффективность принимаемых решений;
- снизить административную нагрузку по сбору данных и представлению отчетности.
Большинство из них может использовать данные из внешних источников, в том числе из наборов открытых данных федеральных государственных информационных систем для решения задач управления регионом (муниципальным образованием). Одной из таких задач может стать повышение эффективности управления сетью подведомственных учреждений, включая анализ данных официального сайта bus.gov.ru, сопоставление с данными других информационных систем.
Но независимо от выбранных инструментов информация должна работать: она не должна собираться и публиковаться для галочки, ее необходимо использовать в бюджетном процессе, снижая время и затраты на принятие управленческих решений. В таком случае не будет проблем и с обеспечением открытости и доступности данных, так как учреждения и органы государственной власти, органы местного самоуправления будут видеть прямые выгоды от своевременного сбора и публикации информации.
[1] Часть 3.3 статьи 32 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7‑ФЗ «О некоммерческих организациях».
[2] Приказ Минфина России от 21 июля 2011 года № 86н «Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта».
[3] С 2015 года, когда ответственным за составление рейтинга стал Научно-исследовательский финансовый институт.
[4] Арцыбашева Л. Б. Обеспечить результативный контроль // Бюджет. 2019. № 8.
