В рамках конференции «Госзаказ — новая реальность», которая 15 июня прошла в мультимедийном пресс-центре «Россия сегодня» в режиме онлайн, были рассмотрены грядущие изменения контрактной системы, предусмотренные так называемым оптимизационным законопроектом.
Модератор конференции — заместитель председателя Комитета Государственной думы РФ по финансовому рынку, координатор Бюро расследований ОНФ А. А. Гетта напомнил, что в настоящее время идет активное обсуждение проекта закона, который направлен на дальнейшее совершенствование контрактной системы в сфере закупок. «Мы прекрасно понимаем, что, несмотря на пандемию, реализацию национальных проектов никто не отменял. Чтобы выполнить эту задачу эффективно, нужно быстро и качественно удовлетворить потребности тех сфер экономики, которые в конечном итоге касаются интересов людей. Поэтому очередное такое большое движение по изменению закупочной системы облегчит задачи, стоящие как перед государственным заказчиком, так и перед бизнесом. При этом ни в коей мере не снижается контроль за расходованием бюджетных средств. И мы в Государственной думе сделаем все возможное, чтобы этот закон был принят как можно скорее», — сказал Гетта.
Концептуальная линия
Заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров отметил, что оптимизационный закон, который продолжает реализацию концепции повышения эффективности бюджетных расходов, станет одним из самых масштабных — его проект занимает более 300 страниц. Тем не менее предлагаемые новации значительно сократят объем самого Закона № 44‑ФЗ.
К сожалению, законопроект, хоть это и предполагалось его первоначальной концепцией, не решает вопросов нормирования закупок. По словам Лаврова, тема оказалась значительно более сложной, чем это виделось в начале, — возникает необходимость менять большое количество подзаконных актов. Поэтому было принято решение пока не останавливаться на теме нормирования и перенести ее на следующий этап правового регулирования.
Что касается новаций текущего момента, то это, например, значительное сокращение перечня способов закупки. Сейчас их 11, планируется оставить три. То есть способы закупки, которые применяются мизерным процентом заказчиков, но требуют сложного регулирования, будут исключены. По мнению заместителя министра финансов РФ, на нынешнем этапе аукцион, конкурс и запрос котировок покрывают все запросы участников контрактной системы. Кроме того, обновленный Закон № 44‑ФЗ будет регулировать оставшиеся способы в одной статье, что уберет отсылочные нормы и сократит количество подзаконных актов. Это облегчит жизнь и заказчика, и подрядчика, а регулятора избавит от необходимости готовить массу разъяснений. То есть оптимизация закона — это концептуальная линия.
Ключевой является и новация, предполагающая, что вся информация о закупке будет сосредоточена в извещении, а заявка на участие в конкурсе будет структурирована. Будет сделан и следующий шаг в сторону сокращения продолжительности самих закупочных процедур. Направленные на это меры были приняты еще Федеральным законом от 1 мая 2019 года № 71‑ФЗ, оптимизационный закон добавит последние штрихи к уже сформированной картине. То есть глобальных сокращений уже не будет, так как российский законодатель в этом плане вплотную подошел к нормам, обозначенным в договоре о Евразийском экономическом союзе. Но, например, срок десять минут на подачу ценовых предложений на аукционе сократится до четырех минут. И если раньше аукционы могли длиться 33 часа, то сейчас они будут в два с половиной раза короче.
Еще один сюжет закона — совместные закупки. Процедура законодательно описана и сейчас, но пользоваться действующими нормами достаточно сложно, поэтому теперь этому процессу уделено пристальное внимание — в частности, будет снято ограничение в отношении проведения межрегиональных закупок с участием нескольких уполномоченных органов.
С вступлением закона в силу банки впервые будут вовлечены в закупочный процесс как субъекты контроля — теперь контрольные органы смогут выставлять им представления. Вводится более ясный, чем он есть на сегодняшний день, формат банковских гарантий — будет написано, что банковская гарантия должна исполняться в безусловном порядке.
Еще одно важное изменение — законопроект предусматривает введение универсальной стоимостной предквалификации. В результате допуск к участию в закупках стоимостью свыше 20 миллионов рублей будут иметь только компании, имеющие опыт исполнения контракта по 44‑ФЗ или 223‑ФЗ в объеме не менее 20% от начальной (максимальной) цены контракта. Также только эти участники будут иметь право направлять жалобы в ФАС.
ФАС разъясняет
ФАС России выпустила пакет разъяснений по наиболее актуальным вопросам в сфере госзаказа. Разъяснения размещены на сайте ведомства и направлены в территориальные органы антимонопольной службы. К примеру, свою позицию ФАС высказала по вопросу предквалификации на строительные работы. Для прохождения этой процедуры участник, имеющий двадцатипроцентный опыт, должен предоставить три документа: контракт, акт выполненных работ и акт о вводе в эксплуатацию. Все претензии по поводу того, что акт оформлен не так, не та подпись или печать, не имеют оснований. Есть три обозначенных документа — предквалификация должна быть пройдена.
Разъяснениями рассмотрен и вопрос формирования лотов по ремонту и содержанию дорог. Это достаточно проблемная задача для заказчика. Так сформировал лот — неправильно, по-другому — тоже не верно. Как нужно, никто не знает. ФАС дала ценовые параметры формирования лотов. Если население города меньше миллиона человек, то лот по содержанию и ремонту дорог должен стоить не больше миллиарда рублей, миллион и более — не больше полутора миллиардов рублей, для Москвы и Санкт-Петербурга — не более 3 миллиардов рублей. Даны параметры и для регионов.
Определены правила формирования лотов и на строительство ФАП. Максимальная его стоимость — 500 миллионов.
Ключевое разъяснение касается нового вируса. В период пандемии для заключения контрактов с единственным поставщиком должна прослеживаться причинно-следственная связь между распространением инфекции и приобретением товаров, работ, услуг. То есть единственный поставщик появляется тогда, когда контракт направлен либо на предотвращение распространения инфекции, либо для ликвидации последствий. Кстати, активисты ОНФ уже выявили многочисленные случаи заключения контрактов с единственным поставщиком под прикрытием COVID-19. Материалы переданы в ФАС, и по всем по ним назначаются внеплановые проверки.
Лавров отметил, что в настоящее время продолжается и активная работа над подзаконными актами. Сейчас правительство рассматривает правовые нормы, которые не требуют изменений законодательства, но тем не менее окажут существенное влияние на процессы, происходящие в сфере закупок. В частности планируется производить оценку специального опыта только в рамках закупки строительных работ, убрав эту опцию при капитальном ремонте и сносе. Кроме того, в ближайших планах — для особо крупных контрактов стоимостью свыше 500 миллионов работ повысить планку опыта до 30%, а опыт будут считать не по трем годам, а по пяти. Еще одно новшество, которое касается не только строек, а всех закупок, предполагает, что ФАС будет проверять правомерность заключения контрактов после несостоявшихся процедур. Для федеральных закупок это контракт стоимостью свыше 500 миллионов рублей, для региональных — свыше 250 миллионов рублей.
Новый бизнес-актив
Заместитель руководителя ФАС России М. Е. Евраев назвал обсуждаемый законопроект серьезным прорывом в развитии и совершенствовании контрактных отношений в сфере закупок. Одно из достижений — это уход от цикличности закупок. С 2019 года заказчики уже не должны проводить торги за торгами, если на процедуры никто не приходит, они получили право после вторых несостоявшихся торгов заключать контракт с единственным поставщиком. После вступления в силу поправок, заказчик может заключить контракт с единственным поставщиком уже после первой несостоявшейся процедуры. Также с 2019 года было введено согласие на торги по строительству, сейчас эта норма распространится на все закупки. По товарам можно будет требовать характеристики, но они должны быть увязаны с параметрами, обозначенными в каталоге, который ведет Минфин.
Конкурентность процедур значительно снижает риск сговора. Борьба со сговором станет результативной, если исключить для участников торгов возможность его осуществить. Для этого в Федеральный закон № 44‑ФЗ вводится норма о том, что с момента окончания подачи заявок до начала аукциона будет проходить два часа. «Потом мы дойдем до часа, затем — до 30 минут. В перспективе возможна схема, при которой, когда участник подает заявку, у него автоматически блокируется обеспечение на счете и он автоматически же проходит проверку по предквалификации. В этом случае проблему сговора мы забудем», — сказал Евраев. Новации закона решат и проблему профессиональных жалобщиков. Обжаловать торги стоимостью свыше 20 миллионов рублей смогут только те участники, которые пройдут универсальную предквалификацию, то есть в бэкграунде которых есть выполненные контракты по госзаказу стоимостью не менее 20% от контракта, который они обжалуют.
Как новый и значимый вектор развития контрактной системы Евраев обозначил введение рейтинга деловой репутации. За этим инструментом, как он отметил, будущее контрактной системы. Новая норма позволит на основе объективной информации выстраивать квалификационные рейтинги, и репутация станет бизнес-активом. Автоматический режим составления рейтинга исключит приобретение любым из подрядчиков каких-либо необоснованных преференций. На деловую репутацию окажут влияние количество контрактов, стоимость, а также качество исполнения, которое будет рассчитываться как соотношение стоимости штрафных санкций и стоимости контрактов, в отношении которых санкции применялись. Варианты применения рейтинга опишут подзаконные акты после вступления закона в силу. Например, обладатель высокой балльной оценки будет иметь возможность предоставлять меньшее обеспечение по контракту.
Подача жалоб в ФАС в перспективе будет осуществляться только через ЕИС, так же как и подача информации в реестр недобросовестных поставщиков. И сегодня назрел вопрос совершенствования этого реестра, потому что сейчас в него вносятся все учредители проштрафившейся компании, в том числе и те, которые не имеют возможности влиять на ее решения. По новым нормам в реестр будут попадать лишь те учредители, чья доля в компании составляет не менее 25%.
Также оптимизационный законопроект призван устранить дисбаланс прав и обязанностей заказчиков и поставщиков — для последних вводится возможность обжалования одностороннего расторжения контракта. «Сейчас предприниматели у нас беспомощные. Заказчик может расторгнуть контракт в одностороннем порядке, компания при этом несет издержки, именно поэтому многие не ходят на госзаказ, — считает Евраев. — По новым правилам, даже если ФАС определит действия заказчика необоснованными, у него будет возможность настоять на своем решении, но при этом подрядчик не потеряет обеспечение, а заказчик будет знать, что есть решение органа власти с оценкой одностороннего расторжения. А это уже риск проиграть в суде. Кроме того, решение ФАС повлечет за собой проверки со стороны органов госфинконтроля».
Новые опции ЕИС
Запуск законопроекта, который может быть принят во втором чтении в весеннюю сессию, в жизнь означает, что Федеральное казначейство должно будет провести огромную работу в части развития и доработки ЕИС и электронных площадок. Именно поэтому реализация некоторых норм законопроекта отложена на определенный срок. Заместитель руководителя Федерального казначейства А. Т. Катамадзе рассказала о новых опциях единой информационной системы. Планы Казначейства России в отношении ЕИС как раз и лежат в плоскости оптимизационного законопроекта и уже запущены в реализацию.
Одна из ключевых задач законопроекта — это оптимизация закупочных процедур и процедуры контрактации. И если законопроект будет принят в весеннюю сессию, то 1 октября этого года Казначейство России, по словам Катамадзе, будет готово запустить все ключевые изменения. Электронные котировки, структурированные извещения, типовая заявка, два часа после подачи заявки перед проведением аукциона, электронная универсальная предквалификация, которую вправе применять заказчик, и другие опции — все это заработает уже с 1 октября 2020 года. Необходимо обратить внимание, что универсальная предквалификация, которая будет применяться при электронном обжаловании, начнет действовать с 1 апреля 2021 года, как и само электронное обжалование. При проведении предквалификации ФАС ничего руками проверять не будет — ЕИС пробьет наличие контракта без неустойки и штрафов по реестру контрактов и реестру договоров в рамках 223‑ФЗ, наличие участника в реестре недобросовестных поставщиков. То есть, несмотря на то что универсальную предквалификацию заказчик сможет применять уже в октябре текущего года, до 1 апреля следующего жалобы в ФАС будут направляться в действующем на сегодня режиме — без предквалификации и не через ЕИС.
Что касается так называемых закупок с полки, то эта опция будет вводиться в два этапа: с 1 октября 2020 года закупка будет производиться исключительно на электронных площадках, с 1 июля 2021 года — с применением единого каталога товаров, работ и услуг и во взаимодействии с ЕИС. Что касается электронного заключения контрактов, то по подавляющей части договоров с 1 октября 2020 года планируется в полном объеме переход на электронную контрактацию, в том числе с любым из участников, то есть и вторым, и третьим, в случае если имело место уклонение от исполнения. Это будет такой же контракт, как сейчас заключается между заказчиком и поставщиком во взаимодействии между ЕИС и электронной площадкой. С 1 июля 2021 года электронный контракт будет уже заключаться по результатам расторжения, с 1 октября 2021 года — с единственным поставщиком, в том числе с тем, который выбран по согласованию с ФАС, когда на процедуры никто не пришел.
Структурированный электронный контракт — это важный момент в развитии контрольной деятельности Федерального казначейства. Опция позволит в полном объеме осуществлять проверку контракта на соответствие извещению, проекту контракта, который был размещен при объявлении процедуры. Со временем будет осуществляться проверка контракта на соответствие заявке, в том числе сведений по стране происхождения объекта закупки.
В реестре контрактов не будет невалидных договоров, так как вся информация по результатам заключения контракта будет вноситься автоматизированно и без задержек. На основании этой информации как мастера данных будут формироваться и бюджетные, и денежные обязательства, а в последующем, соответственно, и электронные акты приемки. Введение же последнего замкнет круг автоматизации не только процедуры, но и тех фактов, которые возникают после заключения контракта, что позволит сосредоточить в ЕИС всю касающуюся контрактации и ее итогов информацию. Это важно, так как ЕИС существует не только для того, чтобы поставщик видел размещение заказов, система должна использоваться для аналитики, понимания ситуации и стать действенным инструментом при принятии решений. Без этой чистой и полной информации невозможно и введение рейтинга деловой репутации, который именно из-за необходимости накопить данные вводится в действие только с 2023 года.
Без бумажки — не букашка
В соответствии с нормами оптимизационного законопроекта Федеральное казначейство планирует запустить в ЕИС функционал «Юридически значимая информация при исполнении контракта». Функционал направлен на то, чтобы важнейшая переписка между заказчиком и исполнителем, которая может им потребоваться для защиты своих интересов в случае разногласий в суде, ФАС была доступна в ЕИС. К примеру, заказчик уже не сможет сказать, что он не получал уведомления от исполнителя о том, что не готова строительная площадка. ЕИС будет хранить такого рода информацию.
Универсальный передаточный документ в ЕИС уже существует с 1 января этого года, и его активно применяют. Но необходимо внедрить электронное актирование в полной мере, чтобы электронный акт стал инструментом расчета с возможностью автоплатежей, фактически без дополнительных проверок со стороны финоргана. Обязанность электронного актирования для поставщиков и заказчиков будет введена с 1 апреля 2021 года.
С. В. МАРТЫНЕНКО
