Мы продолжаем рассказывать о становлении бюджетной системы Российского государства. Начало XIX века. Финансовая система страны расстроена, дефицит бюджета растет, Россия втянута в военные действия. Что в таких условиях предпринимает правительство страны?
Александр Владимирович Пачкалов, кандидат исторических наук, доцент Финансового университета при Правительстве РФ
Александр IВ 1801 году в результате дворцового переворота к власти в Российской империи пришел император Александр I, внук Екатерины, сын Павла I. С самых первых дней своего правления новый царь заявил о том, что государству не хватает четких законов для регулирования экономических, политических процессов в стране и ясной системы госуправления. Для ее выстраивания он запустил министерскую, сенатскую, университетскую и школьную реформы. И в истории нашей страны Александр I остался как великий реформатор.
Из коллегии в министерство
В соответствии с манифестом Александра I «Об учреждении министерств» вместо существовавших ранее коллегий в России в 1802 году было образовано восемь министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, народного просвещения, финансов и внутренних дел. Министром финансов указом императора был назначен граф Алексей Иванович Васильев (подробнее о нем можно прочитать в журнале Бюджет № 6, 2022, с.
Каждое министерство получило Наказ (положение), в котором определялись его задачи. Так, одной из основных задач Министерства финансов стало улучшение бюджетно-сметного дела. По итогам правления Екатерины II и Павла I денежное обращение Российской империи находилось в расстроенном состоянии. Большой государственный долг сопровождался хроническим дефицитом государственного бюджета и отсутствием контроля в расходовании государственных средств. В начале XIX века сумма государственного долга (внутренние и внешние займы, ассигнации) равнялась почти четырем годовым бюджетам России. Большая часть бюджетных средств
В конце XVIII — начале XIX веков шло освоение южнорусских земель. Это способствовало росту экспорта сельскохозяйственной продукции. Главным потребителем продукции льняной и пеньковой промышленности выступала Англия, которая удовлетворяла запросы своего парусного флота. Развитие торговых отношений с Англией положительно повлияло на развитие российской внешней торговли, вело к формированию выгодного торгового баланса. Однако, несмотря на это, российский бюджет по-прежнему ежегодно сводился с дефицитом
Военный бюджет — вынужденная мера
Каждый год все министерства Российской империи должны были предоставлять Министерству финансов свои сметы на будущий год. На основании этих смет формировалась единая роспись. Она рассматривалась комитетом министров и представлялась на утверждение императору. Единую роспись Александр I утверждал в секретном порядке. Данные о бюджете империи не публиковались вплоть до 1862 года. Исследователи финансовой истории отмечают, что такая секретность зачастую вела к коррупции и произволу. Примечательно, что известный реформатор М. М. Сперанский в своем «Плане финансов» (подробнее об этом чуть ниже) так и не решился на отказ от принципа секретности бюджета.
В 1805 году государственные доходы равнялись около 107 миллионам рублей ассигнациями. Из них на подати подушные, оброчные и т. д. приходилось 44,8 миллиона рублей, на питейный сбор — 26 миллионов, таможенный сбор — 11,9 миллиона, соляной — 6,9 миллиона, остальные доходы (налоги на торговлю, ремесла, доходы от горной промышленности и монетного дела и др.) — 17,3 миллиона рублей.
Военные действия, которые вела Российская империя в начале XIX века (в Европе против Наполеона, а на востоке — против Турции и Персии), только усиливали дефицит бюджета. В 1804 году из 122 миллионов рублей бюджета на армию и флот было истрачено почти 53 миллиона рублей, а в 1812 году из 342 миллионов рублей — 184 миллиона, в 1813 году из 423 миллионов военные расходы составили 285 миллионов. Даже в мирное время большая часть государственных расходов шла на финансирование вооруженных сил. На содержание императорского двора и духовенства в 1804 году было потрачено 11 миллионов рублей, в то время как затраты Министерства просвещения были примерно в 3,5 раза меньше.
Александр I с первых дней правления старался уменьшить статью расходов на содержание императорского двора, и к 1810 году ее удалось сократить до 5% доходов. На протяжении первых десятилетий XIX века бюджет был хронически дефицитным. Лишь в 1837 году удалось сверстать бездефицитный бюджет.
Особенно финансовая ситуация ухудшилась после войны с наполеоновской Францией в
Ситуацию усугубили неурожаи, вызванные засухой, прекращение вывоза льна и пеньки в Англию, которые составляли важную часть российского экспорта. Франция провела широкую конфискацию русских товаров. Российская империя оказалась отрезанной от главного рынка заемных капиталов — Амстердама, так как Голландия была завоевана наполеоновской Францией. Английский заемный рынок в это время также оказался недоступен для России.
Новый министр — новые порядки
Ф. А. ГолубцовПосле смерти в 1807 году первого министра финансов графа Васильева ведомство возглавил его племянник Федор Александрович Голубцов. Он оказался у руководства российского Министерства финансов в очень трудное время. Реформа системы государственного управления, начатая императором, совпала со временем, когда одновременно требовалось решать и неотложные финансовые проблемы страны. Нехватку средств в бюджете Голубцов решал за счет увеличения выпуска бумажных денег — ассигнаций.
В 1808 году он также реформировал Экспедицию о государственных доходах, собиравшую сведения о большинстве государственных доходов. В 1809 году на основании реформированной экспедиции была учреждена Государственная экспедиция для ревизии счетов — единый орган финансового контроля. Были приняты правила о ревизии государственных счетов и т. д.
В этот период большую роль в управлении финансами играл Комитет финансов — совещательное государственное учреждение при российском императоре по вопросам финансово-экономической политики. Председатель и члены комитета назначались императором. Действия комитета определяли политику Министерства финансов чаще, чем решения Голубцова.
Бюджет этого времени формировался на 70% из поступлений от подушных, оброчных податей и питейного дохода. В
План Сперанского
Портрет графа Михаила Михайловича Сперанского. (Василий Андреевич Тропинин)В 1809 году ближайшему советнику императора, реформатору, статс-секретарю М. М. Сперанскому было поручено составление Плана финансов. Этот документ состоял из двух частей. Первая касалась устройства финансов на 1810 год, а вторая — устройства финансов с 1810 года на ближайшую перспективу. План был не чем иным, как проектом масштабной финансовой реформы. К работе над Планом финансов Сперанский привлек известного и европейски образованного специалиста М. А. Балугьянского. Поэтому неудивительно, что в основу реформы финансового управления России были положены идеи западноевропейских экономистов. Сперанский придавал важнейшее значение формированию законодательной базы, систематизации действующих правил и российских нормативных актов о бюджетной системе.
Современные исследователи отмечают сходство некоторых теоретических положений Плана финансов М. М. Сперанского и Бюджетного кодекса РФ, принятого в 1998 году
План Сперанского был направлен главным образом на достижение равновесия между расходами и доходами бюджета. Для этого предлагалось предпринять следующие меры:
- изменить денежную систему Российской империи, прекратив выпуск ничем не обеспеченных ассигнаций;
- сократить расходы всех учреждений и ввести жесткий контроль над ними;
- повысить налоговые подати и ввести новые сборы.
Впервые в отечественной экономической литературе Сперанский в своем документе обрисовал инфляционную спираль. В дальнейшем инфляция в России принималась в расчет при составлении документов в области экономической политики. Все свои предложения автор плана сопроводил подробным обоснованием. Он также разработал собственную градацию бюджетных расходов. Он сгруппировал их как: а) необходимые; б) полезные; в) избыточные; г) лишние; д) постоянные; е) переменяющиеся. Сперанский уделял большое внимание изменениям в налоговой системе. Он предлагал ликвидировать винные откупы, отказаться от трудоемких и низкоэффективных государственных доходов. По мнению реформатора, все государственные доходы могли быть разделены на три основных вида: 1) подати и налоги; 2) доходы с казенных капиталов; 3) доходы с казенной собственности.
Также Сперанский предложил пересмотреть таможенный тариф и торговое уложение. Он считал, что необходимо принять меры для развития отечественной промышленности в период континентальной блокады, облегчить вывоз российских товаров за границу и сократить импорт. Таможенный тариф вводил запрет ввоза из-за рубежа предметов роскоши, также повышал пошлины на иностранные товары фабричной промышленности. После обсуждения и одобрения плана Государственным советом был издан манифест «О мерах, которые намерено правительство предпринять для приведения финансов в надлежащий вид».
