Питер БРУК, эксперт проекта «Совершенствование управления государственными расходами»
В статьях «Реформа бюджетного процесса: достижения и перспективы» («Бюджет» № 1, 2006) и «Реформа бюджетного процесса в РФ: дальнейшие шаги» («Бюджет» № 2, 2006) эксперты проекта Европейского союза «Совершенствование управления государственными расходами» уже писали о том, что для логического завершения бюджетной реформы еще необходимо предпринять ряд важных шагов. Это связано с тем, что бюджетирование, ориентированное на результаты, возможно лишь при условии его включения в систему, охватывающую и другие составные части «управления результатами»: стратегическое планирование, исполнение бюджета в соответствии с требованиями БОР, мониторинг результатов и оценку результативности. Однако успешному осуществлению данных мероприятий мешает отсутствие взаимной координации отдельных составных частей программы преобразований общественного сектора, которая, как известно, охватывает помимо бюджетной административную реформу, а также реформы государственной службы, разграничение полномочий и др.
И в этом опыт России не уникален. С подобными проблемами часто сталкиваются и на Западе. Успешно начатые реформы оказываются нереализованными из-за нарушения последовательности действий, попыток осуществить некоторые мероприятия раньше, чем созданы предпосылки, обеспечивающие их успех. Таким образом, в ходе анализа уже имеющегося опыта различных стран по реформированию общественного сектора становится очевидным, что успех реформы обеспечивает не тщательное выполнение заранее подготовленного детального плана, а соблюдение определенной последовательности действий.
Образно говоря, процесс реформирования можно сравнить с восхождением по ступеням лестницы. Каждая из ступеней является опорой следующей.
Стартовой ступенью является реализация «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах», одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249. На основе этой Концепции можно выделить шесть основных направлений реформы. В нашем примере это четыре разных горизонтальных блока, из которых состоит каждая ступень. То есть по всем шести направлениям реформы продвижение вперед должно осуществляться одновременно. И именно это призвано обеспечить успех реформы в целом. Все блоки являются взаимодополняющими, и соединенные вместе обеспечивают надежное основание для перемещения на ступень выше, т. е. для продвижения к достижению конечных целей реформы.
«Ступени» реформ могут, но не должны соответствовать последовательным годовым бюджетным циклам: продолжительность окончательного «построения» каждой ступени может быть и дольше. Это зависит от тех условий, в которых будет осуществляться реформа на каждом этапе. Практический опыт других стран подтверждает: если обстоятельства этого требуют, то лучше «растянуть» построение одной ступени на несколько циклов, чем пытаться слишком поспешно перейти на новую ступень, что наверняка создаст немалые проблемы с точки зрения обеспечения логической последовательности реализации реформ и устойчивости их результатов. Растягивание построения ступеней на несколько бюджетных циклов может оказаться целесообразным с точки зрения обеспечения своевременных законодательных изменений, в том числе – внесения соответствующих поправок в Бюджетный кодекс. Законодательное обеспечение реформирования бюджетного процесса должно осуществляться последовательно и своевременно, что необходимо для поступательного развития реформы.
Таким образом, опираясь на теорию «ступеней» и учитывая основные «блоки» Концепции бюджетной реформы, можно написать следующий сценарий ее развития.
1. Внедрение метода бюджетного планирования, ориентированного на результаты, с опорой на отчеты, цели и задачи.
Ступень 1. Всем распорядителям бюджетных средств предлагается составить обоснование своих бюджетных проектировок. Им также предлагается начать работу по определению расходов программно-целевым методом с формулировкой тактических целей и задач для индивидуальных программ. Разработка методических рекомендаций.
Ступень 2. Расширение области применения метода СБОР. Улучшенная система оценок как для действующих, так и для принимаемых обязательств с использованием стандартных методик.
Ступень 3. Многолетние оценки на основе предшествующего бюджетного цикла становятся отправным пунктом для нового цикла и ориентиром для установления долгосрочных лимитов. Систематичная поддержка работы по сбору данных по результативности.
Ступень 4. Установление многолетних (3 года) переходящих лимитов ассигнований и обязательств по их исполнению, за исключением случаев тяжелого и непредвиденного финансового кризиса. Интеграция государственного плана социально-экономического развития с аналогичными планами министерств с соблюдением четкой и последовательной иерархии.
2. Конкурсное распределение ресурсов на основе оценки альтернатив и лучших результатов по использованию ресурсов на выполнение приоритетных задач государства.
Ступень 1. Выделение части ассигнований на распределение между теми администраторами бюджетных средств, которые продемонстрировали самую высокую результативность. Правильное определение ролей и разграничение обязанностей в системе СБП в целях усиления ответственности за подготовку предложений по ориентированному на результат распределению расходов и их оценку. Начало проведения обучения для СБП в области анализа в целях выполнения этой задачи.
Ступень 2. Развитие систем идентификации и оценки действующих обязательств и отмена лишних и/или неприоритетных мандатов. Расширение круга участников (СБП) конкурсов на выделение дополнительных ресурсов. Углубленное обучение в области аналитического подхода к идентификации/оценке проблем и альтернатив.
Ступень 3. Дальнейшее освобождение от лишних программ/функций на пути к методу распределения расходов с ориентацией на результаты по приоритетным задачам. Введение системы ведомственного анализа государственных расходов в целях корректировки действующих обязательств. Увеличение масштабов конкурса и дополнительных ассигнований, распределяемых на его основе.
Ступень 4. Все расходы (включая затраты на рабочую силу), кроме тех, которые имеют ярко выраженный характер «накладных», должны быть включены в категорию «ориентированных на результаты». Центр процесса распределения ресурсов должен быть смещен в направлении ориентированного на результаты анализа, который лежит в основе решений о приоритетности. Анализ, ориентированный на результат, должен стать частью официального представления бюджета и распределения ресурсов; те же принципы должны лежать в основе процесса их рассмотрения и утверждения.
3. Наделение СБП большей гибкостью/полномочиями и одновременно большей ответственностью в предложениях как по распределению бюджетных средств на основе планируемых результатов, так и по их использованию, что должно основываться на результатах проверки их компетентности в области формирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета.
Ступень 1. СБП предлагается самостоятельно провести оценку своих кадровых возможностей в финансовом управлении. Результаты оценки учитываются при выделении дополнительных ресурсов на основе конкурса.
Ступень 2. Внедрение механизмов проверки уровня подготовки СБП в области формирования, исполнения и контроля бюджета. Принятие решения о том, какие свободы и полномочия должны быть предоставлены СБП, продемонстрировавшим, что они достойны такого доверия, и предоставление им этих свобод/полномочий на пилотной основе.
Ступень 3. Оптимизация процесса утверждения программ распорядителями бюджетных средств. Применение ориентированного на результаты аналитического метода ко всем действующим обязательствам на последовательной основе.
Ступень 4. Дальнейшее укрепление системы распределения средств на основе достигнутых результатов.
4. Повышение эффективности исполнения бюджета в отношении как использования ресурсов, так и результатов, достигнутых на основе сочетания большей гибкости/полномочий и ответственности, полученных СБП.
Ступень 1. Продолжение работы, которая пока еще полностью не связана с бюджетной реформой, по оптимизации процессов исполнения бюджета, например одобрение Казначейством бюджетных платежей, и реформирование систем бухгалтерского учета.
Ступень 2. Четкое разграничение ответственности за реализацию ресурсов, проводимую деятельность и полученные результаты. Установление жесткой системы оценки успешной реализации. Наделение СБП дополнительными свободами/полномочиями на пилотной основе.
Ступень 3. Обеспечение возможности пройти курс обучения управляющему составу СБП для повышения уровня их компетентности, что в дальнейшем позволит предоставить им большую свободу в осуществлении их профессиональной деятельности. Внедрение систем мониторинга данных по результативности на постоянной годичной основе и корректировка деятельности с учетом этих данных. Периодическая проверка профессиональной компетентности для принятия решений по расширению полномочий.
Ступень 4. Оптимизация процессов, связанных с исполнением бюджета (одобрение Казначейством бюджетных платежей, система закупок и платежей и т. д.), для обеспечения большей предсказуемости и эффективности. Введение усовершенствованных систем учета. Выстраивание взаимодействия систем учета и бюджетного планирования на последовательной основе. Согласованность систем бюджетного планирования, учета и мониторинга результатов для обеспечения контроля в течение текущего года. Повышение стандартов, применяемых при проверке уровня компетентности с целью получения большей свободы в управлении.
5. Установление ответственности СБП за качество расходов, а не только контроль расходов в рамках бюджета.
Ступень 1. На данном этапе этой работе уделяется мало внимания, поскольку она требует предварительной постановки целей и задач.
Ступень 2. Контроль за тем, как фактически распорядились дополнительным финансированием победители конкурса, проведенного в рамках эксперимента в предыдущем бюджетном периоде. Разъяснение механизмов, которые будут применяться для оценки СБП в следующем бюджетном периоде.
Ступень 3. МФ согласует с СБП данные мониторинга, необходимые для анализа достижения целей, ориентированных на результаты. Опубликование данных по результатам и задачам в материалах проекта бюджета наряду с плановыми оценками бюджетных расходов.
Ступень 4. Наличие механизмов оценки перед началом нового бюджетного цикла и их применение в качестве основы новых проектировок по расходам. Распорядители бюджетных средств должны представить отчеты по оценке результатов в пригодной для печати форме.
6. Совместная работа центрального аппарата, СБП и региональных подразделений должна носить характер сотрудничества, основанный на общем понимании проблем и общей цели по достижению требуемого уровня результативности.
Ступень 1. Проведение совместных семинаров с участием СБП и центрального государственного аппарата, в частности МФ и МЭРТ, целью которых является развитие общего понимания потребностей реформы.
Ступень 2. Появление у СБП навыков в части подготовки и защиты их бюджетных докладов/отчетов и проектировок. Перераспределение функций департаментов в системе МФ с целью обеспечения более активного содействия СБП в оценке бюджетных проектировок с ориентацией на ресурсы и в определении индикаторов результативности.
Ступень 3. Внедрение усовершенствованных систем сбора региональных данных по использованию ресурсов для выполнения приоритетных задач государства. Усовершенствованные системы для распространения влияния политики министерств на подведомственные структуры и регионы, исключающие необходимость тщательного контроля.
Ступень 4. Усиление подразделений по вопросам политики в аппарате министерств, с тем чтобы обеспечить их способность выполнять работу по консолидации планов по отрасли в целом. Роль МФ все больше сдвигается в направлении финансовой стабильности и оценки запланированных и достигнутых результатов с целью контроля экономической и социальной эффективности планов министерств.
