Ежегодный Санкт-Петербургский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России» традиционно прошел в конце октября. И если в прошлом году он был в большей степени посвящен анализу потенциала взаимной интеграции российских регионов, то в этот раз форум получил амбициозный подзаголовок: «Выстраивая систему». Между тем обсуждения показали, что до построения целостной системы стратегического планирования пока еще далеко.
Долгожданный закон
Полноценная, внутренне согласованная общегосударственная система стратегического планирования, о которой грезят постоянные участники форума стратегов, совершенно точно невозможна без соответствующей нормативно-правовой базы. А она, если верить представителям профильных министерств, в течение последних нескольких лет находится в стадии совершенствования и проработки. Внешне вся эта работа выглядит как мучительная попытка все-таки принять Закон «О государственном стратегическом планировании». В ноябре 2012 года Госдума наконец утвердила законопроект в первом чтении, и с тех пор вся нормотворческая активность на федеральном уровне связана с его подготовкой ко второму чтению. Министр регионального развития И. Н. Слюняев выразил надежду на окончательное принятие закона до конца года. В ходе форума неоднократно подчеркивалось, что основная задача закона — поиск оптимального баланса интересов Федерации, регионов и муниципальных образований в процессе стратегического планирования. Однако чтобы проект стал законом, баланс интересов предстоит найти хотя бы на федеральном уровне. О противоречиях в позициях различных ведомств на форуме предпочитали не говорить, но, очевидно, именно они растянули процесс работы над законом почти на семь лет.
В условиях правового вакуума регионы вынуждены были действовать самостоятельно. Министр регионального развития РФ сообщил, что практически во всех субъектах Федерации сформирован комплекс документов, включающих стратегические и социально-экономические программы и сценарии развития на среднесрочный период. Подавляющее большинство городов с населением свыше 100 тыс. человек — а их насчитывается 164 — уже утвердили свои стратегии и программы развития. «В то же время практика показывает, что эффективно работающих стратегических документов пока еще крайне мало, — отметил Слюняев. — Стратегии зачастую не являются документами, обязательными для исполнения и порождающими управленческие решения. Многие из них остаются только на уровне деклараций и не несут качественного анализа факторов и рисков развития. Далеко не всегда они служат основой при разработке федеральных и региональных целевых программ, позволяющих перевести долгосрочные приоритеты в формат конкретных мероприятий и увязать их с бюджетным процессом». Часто уже утвержденные стратегии и программы, которые касаются одной территории, но разработаны на разных уровнях управления, имеют различные сроки планирования, разную глубину детализации мероприятий, а также разные индикаторы. Стратегии регионов и федеральных округов практически никак не увязаны друг с другом, что сужает возможности межрегионального сотрудничества и реализации совместных крупных проектов. Министр привел наглядный пример — Северо-Западный федеральный округ, где три граничащих между собой субъекта РФ одновременно прорабатывают планы по созданию целлюлозно-бумажных комбинатов, конкурируя за одних и тех же инвесторов и даже используя демпинг по условиям реализации проектов.
По данным Минрегиона России, из-за отсутствия единой системы стратегического планирования, увязанной с системой территориального планирования, Россия ежегодно недополучает порядка
Одна из принципиальных поправок ко второму чтению — включение в законопроект отдельной главы о стратегическом планировании на муниципальном уровне. «Планирование в России началось в
«Ни для кого не секрет, что вносимые правительством законодательные инициативы порой являются результатом компромисса между заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Подходы к решению такой общенациональной задачи, как обеспечение единой системы стратегического планирования у министерств и ведомств, могут отличаться. Многого из того, что озвучивается сейчас, в правительственной редакции законопроекта нет», — отметила заместитель Комитета Госдумы по региональной политике и проблемам Севера и Дальнего Востока В. Н. Пивненко. Она добавила, что проект глубоко и детально рассматривается во всех профильных комитетах Госдумы: всего к нему поступило порядка 250 поправок.
Сразу несколько комитетов обратили внимание на необходимость взаимной увязки государственного и муниципального стратегического планирования, оптимизации стратегических документов, разрабатываемых как на федеральном, так и на региональном уровне, с целью исключить дублирование функций и необоснованные расходы бюджетов. По-видимому, все же будут учтены рекомендации прошлогоднего форума стратегов: такой инструмент, как программы социально-экономического развития субъектов РФ, исключается из иерархии стратегических документов как избыточный. Депутат подчеркнула, что одним лишь законом нельзя создать систему стратегического планирования, а потому работа над совершенствованием законодательства продолжится.
На отдельном круглом столе, посвященном законопроекту, заместитель директора Департамента стратегического развития и государственной политики в сфере территориального планирования Минрегиона России Е. С. Рожкова подробно остановилась на изменениях, которые он, вероятнее всего, претерпит ко второму чтению. При этом она подчеркнула, что до того, как состоится соответствующее голосование в Госдуме, об окончательных контурах системы документов стратегического планирования говорить преждевременно. Референт Департамента инновационного развития Минэкономразвития России В. В. Дементьев сообщил собравшимся, что в законе будет специальная глава, содержащая переходные положения. Предполагается, что переходный период для вступления закона в силу полностью охватит 2014 и 2015 годы. Они уйдут на приведение нормативно-правовых актов и документов стратегического планирования различного уровня в соответствие с новым законом.
Регионы и города
На втором пленарном заседании форума глава Республики Ингушетия Ю. Б. Евкуров привел конкретный пример, иллюстрирующий важность координации инвестиционных планов субъектов РФ со стратегиями более высокого уровня. Он напомнил, что в декабре 2012 года была принята государственная программа развития Северного Кавказа, и пояснил, что республиканские власти провели корректировку своей стратегии развития в соответствии с ней. Целый ряд запланированных проектов был пересмотрен. Так, планировалось строительство завода по производству энергосберегающих ламп. «При утверждении этого проекта в Министерстве промышленности нам подсказали, что в таком масштабе строить его нецелесообразно. Конкуренция с иностранной продукцией не позволит нам в ближайшее время использовать мощности этого производства с необходимой отдачей. Приняли решение создать технопарк из
Все более важное значение инструменты стратегического планирования приобретают для крупных городов и агломераций. Мэр Ростова-на-Дону М. А. Чернышев отметил, что в этом крупнейшем агломерационном образовании Юга России давно и системно занимаются вопросами стратпланирования: с 2004 года было принято три стратегических документа. Действующий стратегический план развития города до 2025 года является основой для многоуровневой системы планирования, которую составляют также долгосрочные комплексные программы развития отраслей, среднесрочные муниципальные программы. За основу в вопросах стратегирования взята пространственная организация города: среди городов-миллионников Ростов занимает наименьшую площадь, поэтому вопрос эффективного использования территориальных ресурсов и проблемы интеграции с сопредельными муниципальными образованиями здесь стоит наиболее остро.
Городские власти рассматривают стратегическое планирование в том числе как фундамент для развития ГЧП. Здесь у Ростова есть определенные успехи, в частности реализация крупнейшего инвестиционного инфраструктурного проекта по развитию водопроводно-канализационного хозяйства. Однако Чернышев отметил и проблемы, связанные с развитием этого института. «Мы сталкиваемся с требованиями со стороны инвесторов дать определенные финансовые гарантии на период разработки и реализации проекта. Однако в рамках бюджетного процесса мы не можем предоставить бизнесу необходимые гарантии стабильности наших намерений. Бюджет планируется на три года, срок реализации крупного инвестпроекта — от 10 до 15 лет», — рассказал мэр Ростова. Он отметил, что требуется удлинение горизонта бюджетного планирования.
По мнению Чернышева, опыт Ростова-на-Дону свидетельствует, что развитие агломераций затрудняется отсутствием синхронизации на стратегическом уровне. Муниципальные образования, входящие в состав агломерации, часто принимают не согласованные между собой документы территориального планирования. Поскольку крупный город привлекателен для бизнеса, у его границ появляется масса объектов торгового и промышленного назначения, которые не вписываются в единую концепцию развития территории. «Современная агломерация выходит за рамки административно-территориальных образований и требует особых подходов к планированию, специальных механизмов управления», — заключил ростовский градоначальник.
Отраслевое планирование
Важными участниками системы стратегического планирования являются госмонополии и крупные государственные компании. Говоря о взаимодействии различных стратегических решений на федеральном и региональном уровнях, вице-президент ОАО «РЖД» А. А. Мещеряков отметил, что крупнейшие естественные монополии и госкомпании пришли к пониманию необходимости учитывать в своих стратегиях развития региональный аспект. Так, на этапе формирования федеральной стратегии развития железнодорожного транспорта до 2030 года РЖД проводили многочисленные согласования с субъектами РФ и Минрегионом России. Однако Мещеряков подчеркнул, что даже на федеральном уровне по-прежнему отсутствует взаимная увязка долгосрочных программ и стратегий развития различных отраслей промышленности с основными параметрами разрабатываемого Минэкономикой прогноза долгосрочного социально-экономического развития. Изменения, которые вносятся в стратегии развития отдельных отраслей, не находят отражения в этом прогнозе. В нем нет детализации основных целевых показателей по регионам, а лишь по отраслям промышленности.
Представитель РЖД привел примеры несогласованности различных стратегических документов. Утвержденный в марте 2012 года план по развитию газо- и нефтехимии предполагает существенный рост объемов производства. Однако планы соответствующих производящих компаний не скоординированы с развитием продуктопроводов и железных дорог, что создает риски необеспечения перевозок продукции. Аналогичная ситуация сложилась и в недропользовании. При проработке проекта развития БАМа и Транссиба оказалось, что объем выданных лицензий на разработку месторождений никак не согласуется с планами по развитию транспортной инфраструктуры. Мещеряков предложил более активно привлекать естественные монополии к подготовке стратегических документов различного уровня и соответствующим образом доработать законопроект о стратегическом планировании.
Агломерации
По словам заместителя министра регионального развития России С. М. Назарова, во всех странах интерес к закономерностям пространственного развития стабильно растет, а урбанизация в постиндустриальном мире является одним из ключевых процессов. Анализ показывает, что точками роста становятся места наибольшей концентрации человеческого капитала: интеллектуальные, производственные, технологические центры формируются именно там. Поэтому агломерирование городов — естественный путь, в том числе и для России. Сегодня в нашей стране насчитывается порядка 20 формирующихся агломераций с населением свыше 1 млн человек каждая. В них проживает порядка 42% населения страны. По мнению Назарова, необходимо новое законодательство о пространственной организации России. «Нам нужно уйти от проектирования объектов к проектированию пространства. Агломерации должны стать как минимум объектом государственного внимания. Зона ответственности федерального правительства — создание условий для развития агломераций — определяется именно их трансграничным и трансрегиональным характером», — подчеркнул он. Отчасти эти задачи зафиксированы в стратегиях федеральных округов.
Естественными центрами агломераций видятся многие региональные столицы. Одним из ограничений их роста является отсутствие полноценных пригородных зон, стихийное и неконтролируемое высасывание ресурсов из окружающего город пространства, что затрудняет нормальное развитие данных территорий. По словам Назарова, одна из миссий городов заключается в цивилизованном восстановлении и развитии своей периферии.
Президент Фонда «Центр стратегических разработок» М. Э. Дмитриев добавил, что одна из главных проблем наших агломераций заключается в слабом использовании пригородного пассажирского транспорта. Доля электричек в пассажиропотоке крупных российских городов составляет не более
Губернатор Тульской области В. С. Груздев указал на дисбалансы в экономическом развитии и финансовом положении Центрального федерального округа, которые заметно снижают агломерационный потенциал субъектов РФ, окружающих Московский регион. Так, если в Москве бюджетные доходы в расчете на одного жителя составляют 124 тыс. руб., то в Московской области — 64 тыс. руб., а в соседних областях в среднем всего 46 тыс. руб. Тем не менее губернатор считает, что у Тульско-Новомосковской агломерации, в которой проживает до 75% населения Тульской области, неплохие шансы на дальнейшее развитие. В ближайшее время два города подпишут межмуниципальное соглашение. Как особо подчеркнул Груздев, создание единого муниципального образования не планируется. Основным механизмом развития агломерации станет реализация крупных инвестиционных проектов, в том числе в сфере транспорта: через регион проходят две федеральные трассы, что позволяет рассчитывать на поддержку федерального центра.
Следует отметить, что Минрегион России подготовил «дорожную карту» формирования и развития агломерации, адресованную субъектам РФ. Ожидается, что до 1 декабря 2013 года регионы смогут подать заявку на включение в соответствующий пилотный проект министерства.
Ранее
Бюджет 2014 года не является самым жестким — Татьяна Голикова
Что обещает консервативный диагноз для экономики России?
Региональные бюджеты-2014 борются с дефицитами и долгами
Обзор законодательства. Изменения в госзакупках и налог на богатых
