№1 январь 2014 — 27 января 2014

К новой философии госуправления

Версия для печати 2556 Материалы по теме
К новой философии госуправления

Вторые Васильевские чтения, состоявшиеся в ноябре в Москве, были посвящены перспективам развития программного бюджетирования как инструмента государственного управления. Участники говорили как о позитивных ожиданиях, так и о проблемах, связанных с реализацией нового подхода к организации бюджетного процесса и деятельности органов власти. По словам главного редактора журнала «Бюджет» В. Д. Дзгоева, инициатора Васильевских чтений, цель мероприятия — как можно больше сблизить науку и практику, финансы и экономику общественного сектора. Именно поэтому в зале можно было увидеть не только руководителей финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований, но также ученых и преподавателей.

Больше за те же деньги

Руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин отметил, что в современных российских условиях программный бюджет выступает в роли «авангардного» инструмента, который позволяет реформировать весь механизм государственного управления. Предыдущий этап развития программной деятельности, связанный с использованием таких инструментов, как федеральные целевые программы, ведомственные программы, ДРОНДы, выявил ряд проблем, которые и призван решить программный бюджет. Предыдущая попытка внедрения программных элементов в практику госуправления связана с изданием постановления Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». По мнению руководителя Казначейства России, относительный неуспех той инициативы можно объяснить тем, что на практике органы власти сами себе ставили цели и при этом сами себе отчитывались о своей работе. Зачастую происходило умышленное занижение ожидаемых результатов. Кроме того, доклады министерств и ведомств в большей степени сосредоточивались на предстоящих, будущих результатах и гораздо меньшее внимание уделяли сопоставлению текущих показателей с теми, которые предполагалось достичь ранее. «Появление государственных программ радикально меняет весь этот пейзаж. Госпрограммы утверждаются Правительством РФ. Есть отдельные дополнительные процедуры, введенные Бюджетным кодексом, предусматривающие рассмотрение положений госпрограмм законодателями — они теперь тоже могут высказаться о том, насколько цели, стоящие перед органами исполнительной власти, соответствуют ожиданиям избирателей. Вопросы о том, какие цели поставлены, каковы ожидаемые конечные и промежуточные результаты, должны решаться путем переговоров. Министерства не смогут сами прописывать показатели, а потом отчитываться за них», — подчеркнул Артюхин.

Важно и то, что госпрограммы встраиваются в пирамиду стратегического управления. Они превращаются в рабочий инструмент, который детализирует документы более высокого уровня — послания президента, концепции, направления политики, сформулированные в указах президента, и доводит показатели, задачи, цели, содержащиеся в этих документах, до уровня ответственных исполнителей программ.

Говоря об опыте Федерального казначейства, Артюхин отметил, что госпрограммы заставляют все органы власти задумываться о тех результатах, которые они должны достичь за счет выполнения своих функций. Таким образом, происходит изменение мышления ответственных исполнителей программ и государственных служащих как таковых. «Для нас все это означает, что за те же деньги — а основная часть расходов Казначейства, порядка 80 процентов, — это расходы на оплату труда сотрудников — мы должны давать больший эффект. Сегодня без увеличения штатной численности и расходов на содержание решаются такие серьезные вопросы, как перевод на кассовое обслуживание бюджетов государственных внебюджетных фондов, развитие инструментов управления ликвидностью единого счета федерального бюджета, приносящих дополнительные бюджетные доходы», — пояснил руководитель Федерального казначейства.

Программы нуждаются в доработке

Директор Высшей школы государственного администрирования МГУ им. М. В. Ломоносова академик РАН В. Л. Макаров поднял проблему, хотя несколько выходящую за рамки обсуждения программного бюджета, но все же непосредственно связанную с заявленной темой. Речь идет об информатизации государственного и муниципального управления. По мнению академика, в России этот процесс идет крайне медленно и непоследовательно. Макаров вспомнил неудачный опыт реализации программы «Электронная Россия» и некоторых других подобных инициатив. «Пока мы делаем лишь первые шаги на пути к созданию электронного правительства. Думаю, наша ошибка в том, что мы начали этот процесс сверху, хотя нужно было идти именно снизу, с „электронных муниципалитетов“. Есть прекрасные примеры — Томск, Ханты-Мансийск, ряд других городов. Они показывают, что на местном уровне это возможно», — заявил ученый. По его мнению, гораздо более активную роль в процессах информатизации муниципального управления должны играть финансисты. «Пока что „электронные муниципалитеты“ создают компьютерщики — люди, которые мало что понимают в бюджете, в том, как он формируется. Мне кажется, этим должны заниматься финансисты, потому что финансовый вопрос является здесь центральным. Между прочим, информатизация нужна в том числе и для повышения собираемости местных налогов», — полагает Макаров.

Заместитель министра финансов Т. Г. Нестеренко не смогла прибыть на форум лично, а потому обратилась к собравшимся с большого экрана. Она сообщила, что в 2014 году расходы на реализацию госпрограмм составят более 8,1 трлн руб. Это огромная сумма, поэтому основное внимание должно быть уделено эффективному использованию вложенных ресурсов. Всего Правительством РФ принято 40 государственных программ из 43. На принятые программы (одна из которых, к слову, уже признана недействующей) приходится 58% расходов трехлетнего бюджета. Остальная часть бюджета — это три непринятые госпрограммы развития пенсионной системы, обеспечения обороноспособности страны и социально-экономического развития Арктики. Все они крайне важны, но если первые две являются чисто расходными, то программа освоения Арктики должна дать дополнительные доходы как федеральному бюджету, так и бюджетам других уровней.

«К сожалению, пока нельзя сказать, что цели и задачи, которые президент поставил в бюджетном послании, о том, чтобы госпрограммы в полном объеме решали вопросы развития экономики и наполнения ресурсами бюджетов всех уровней, решены. Программы нуждаются в дальнейшей доработке», — полагает замминистра. Она отметила, что Правительству РФ и Счетной палате президент дал указание еще раз проанализировать все программы. Таким образом, впереди большая работа по совершенствованию инструмента госпрограмм. «Федеральные госпрограммы пока недостаточно связаны с региональными и муниципальными. Но если мы говорим о трехлетнем периоде, то должны представлять себе, какие ресурсы федерального уровня пойдут на поддержку соответствующих направлений в регионах и муниципалитетах. У нас единые цели, и для их достижения мы должны двигаться в едином русле», — добавила Нестеренко.

Первая практика

Начальник отдела программно-целевых методов бюджетного планирования Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России Н. А. Бегчин рассказал об основных новациях, касающихся регулирования процесса формирования государственных программ. Он напомнил, что в 2012 году, когда начался процесс разработки госпрограмм, предполагалось, что в части расходов они должны формироваться в полном соответствии с законом о бюджете на трехлетний период. Планировалось, что долгосрочная бюджетная стратегия определит для всех программ потолки расходов. В Минфине неоднократно делали расчет таких предельных расходов, однако они до сих пор не закреплены официально. Отсутствие утвержденных потолков позволило некоторым ответственным исполнителям при планировании расходов пойти от обратного, то есть от целей и задач, которые они надеются реализовать к 2020 году (большинство госпрограмм рассчитано именно на этот период). «Минфин выступал против такого подхода. Во-первых, это методологически некорректно, поскольку порождает не обеспеченные финансовыми ресурсами программы. В этом случае заложенные в них цели и задачи не будут достигнуты в срок. Во-вторых, это перекладывание ответственности с ответственного исполнителя программ на Минфин России. Если окажется, что та или иная программа реализована неэффективно и не позволила добиться намеченных результатов, ответственный исполнитель просто сошлется на то, что Минфин не предусмотрел запрашиваемые средства», — пояснил Бегчин.

В 2012 году было выработано временное компромиссное решение. Оно предусматривало возможность формирования государственных программ в двух вариантах (сценариях) — в базовом, то есть в пределах определенных потолков, и дополнительном, учитывающем дополнительную потребность в бюджетных ассигнованиях. Большинство из принятых госпрограмм существует в двух сценариях. Примечательно, что многие из них отличаются друг от друга даже по формату, поскольку в конце 2012 года были изменены методические указания по разработке госпрограмм.

Представитель Минфина России сообщил, что президент поручил правительству определиться с единственным вариантом госпрограмм, обоснованным как с точки зрения ресурсного обеспечения, так и с точки зрения целевых значений индикаторов. Итак, госпрограммы можно будет формировать только в базовом варианте. В декабре 2013 года в Правительство РФ должен быть внесен проект долгосрочной бюджетной стратегии, содержащей потолки расходов. «Надеемся, до конца года она будет утверждена и мы получим соответствующий ориентир», — сказал Бегчин. Он также напомнил, что 17 октября 2013 года было принято постановление Правительства РФ № 931 «О внесении изменений в Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», которое пересматривает содержание госпрограмм. По сути они разделяются на две составные части — основную, утверждаемую актом Правительства РФ, и дополнительную, содержащую вспомогательные материалы (сведения о порядке сбора информации и методике расчета показателей, характеристику текущего состояния соответствующей сферы, обоснование набора подпрограмм и ФЦП, описание мер госрегулирования и т. д.). В настоящее время в стадии формирования находится портал государственных программ programs.gov.ru, разработкой и наполнением которого занимается Минэкономразвития России. В будущем он превратится в единую автоматизированную систему, где в открытом доступе будут размещены все материалы госпрограмм, как непосредственно утвержденные правительством, так и обосновывающие.

Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» ввел в БК РФ понятие госпрограмм и муниципальных программ, одновременно исключив из него долгосрочные целевые программы. Однако, по словам Бегчина, это не последние изменения в Бюджетный кодекс в 2013 году — уже подготовлен ряд дополнительных поправок. В настоящее время объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета согласно утвердившему программу нормативному правовому акту высшего органа исполнительной власти (ч. 2 ст. 179 БК РФ). Предполагается убрать концовку этой нормы (о нормативно-правовом акте органа исполнительной власти), которая служит основанием для определенных претензий к органам власти субъектов РФ со стороны контрольно-надзорных органов.

Бегчин также напомнил, что упомянутый выше Федеральный закон № 104-ФЗ предусмотрел возможность предоставления субъектам РФ субсидий на реализацию региональных госпрограмм, направленных на достижение целей, соответствующих государственным программам Российской Федерации. Похожая норма действовала и в отношении долгосрочных целевых программ. Однако если в случае ДЦП субсидии могли предоставляться на реализацию аналогичных программ, то теперь основное внимание будет уделяться собственно целям. При этом региональная программа как таковая может иметь любое название. «Мы хотим пойти еще дальше и указать, что субсидии можно предоставлять просто на достижение целей, соответствующих целям федеральных госпрограмм. Дело в том, что субъекты РФ формируют перечень госпрограмм не по аналогии с федеральным, а исходя из своего видения», — отметил чиновник. По его словам, это усложнит работу федеральных министерств, потому что им уже будет недостаточно формально проверять наличие программы, а придется разбираться в их содержательной стороне. Однако так будет правильнее, чем загонять регионы и муниципалитеты в жесткие формальные рамки.

Один из передовых с точки зрения внедрения программного бюджетирования субъектов РФ — Тверская область, которая, как известно, перешла на госпрограммы уже начиная с 2013 года. И. И. Егоров, начальник бюджетного управления Министерства финансов Тверской области, поделился проблемами, возникшими на первом году реализации этой реформы (подробнее см. журнал «Бюджет», 2013, № 10, с. 30). Многие из них, как признал Егоров, были непредвиденными. Однако область по-прежнему рассчитывает перейти к 100-процентному программному бюджету. Важный пункт новой «программной» идеологии бюджетирования — понимание того, что разработка госпрограммы создает возможность для пересмотра сложившихся расходных обязательств. «Сейчас главные распорядители финансируют какие-то расходные обязательства только потому, что так сложилось за много лет. Когда мы стали писать программы с нуля и заставили ГРБС формулировать свои цели и задачи, оказалось, что процентов десять финансируемых мероприятий даже теоретически невозможно привязать к тем целям и задачам, которые они сами же себе поставили», — подчеркнул чиновник.

Успех не гарантирован

На форуме был затронут и весьма интересный исторический аспект программно-целевого бюджетирования. Без подобного ретроспективного анализа вряд ли возможно понимание проб­лем, которые возникают и неизбежно будут возникать в ходе реализации реформы.

Главный научный сотрудник Института макроэкономических исследований Минэкономразвития России Б. А. Райзберг отметил, что программные подходы к государственному управлению появились еще в середине прошлого века, причем практически одновременно в обеих соперничающих сверхдержавах. В СССР начали формировать целевые комплексные программы, а в США по призыву министра обороны Р. Макнамары попытались распространить наработки военного ведомства в сфере программно-целевого планирования на все остальные министерства. Даже полувековой опыт соответствующих реформ, вероятно, не позволяет снять все вопросы в этой сфере. «Имеющиеся у нас данные вовсе не свидетельствуют о том, что США значительно опередили Россию. По нашим оценкам, примерно 60 процентов расходов федерального бюджета США являются программными. Американцы и сейчас находятся в сложном положении с точки зрения методологии программно-целевого бюджетирования. Они сталкиваются с той же проблемой, что и мы: заявки на финансы намного превышают возможности бюджета. Аналогичная ситуация была характерна и для СССР. Расчеты, которые мы в свое время сделали в институте Госплана, показали, что расходы на намеченные к реализации программы в два раза превышают сам бюджет. Более того, программно-целевое управление и управление экономикой и финансами существовали как бы отдельно друг от друга. Стыковка программ, вписывание их в планы и бюджеты оказались тяжелейшей проблемой, которая так и не была решена», — рассказал ученый.

Основной проблемой современного этапа, по мнению Райзберга, является то, что бюджет разрабатывается максимум на три года, в то время как различные программы могут охватывать 5–10, а то и 15 лет. «Получается, программы могут опереться на бюджет только в первые три года своего существования. Дальше они зависают в воздухе и не имеют бюджетного финансирования, подкрепленного какими-то решениями. Если не разрешить это противоречие, мы вряд ли сможем реализовать программно-целевой подход в бюджетировании. По-видимому, нужны какие-то специальные программные бюджеты, которые разрабатываются на долговременный период и которые дают гарантию того, что все намеченные цифры и показатели будут иметь обязательную силу. Это позволит создать систему непрерывно скользящего бюджетного планирования», — заключил экономист.

С кратким обзором опыта западных государств в области бюджетного планирования на основе программно-целевых методов выступил заведующий кафедрой управления Удинского гос­университета (г. Удине, Италия) профессор Л. Брузати. Он процитировал известную статью Д. Хагена, написанную почти полвека назад, где было сказано: термин «программный бюджет» происходит от того простого факта, что процесс планирования организуется программой, а не департаментом. Между тем многие государства, пытающиеся внедрить программные методы бюджетирования, сталкиваются со следующей проблемой: бюджетный процесс внешне приобретает некие новые формы, но по сути остается прежним. «Ответственные лица не склонны рассматривать каждую программу или вопрос с самого начала: они принимают за исходную точку существующий порядок и проводят небольшие изменения в текущей ситуации», — пояснил профессор.

Как уже говорилось, первым масштабным экспериментом в области программного бюджетирования стало внедрение системы планирования, составления программ и бюджетирования (Planning, Programming and Budgeting System, PPBS) в министерстве обороны США в 1960-е годы (см. статью «Информированное бюджетирование в США: эволюционный подход» на с. 84). Система включала такие элементы, как анализ целей, поиск альтернатив, оценка общей стоимости каждого варианта, оценка эффективности каждого альтернативного предложения. Локальные успехи реформы привели американское правительство к решению распространить ее и на гражданские ведомства. Однако в конечном итоге система сработала не слишком хорошо, поскольку ассигнования все равно планировались по-старому. При президенте Д. Картере стал популярным подход, получивший название «бюджетирование с чистого листа». Суть его в том, что каждая программа, претендующая на продолжение финансирования, должна быть обоснована в ходе разработки каждого очередного бюджета. За счет того, что содержание бюджета определяется как бы нуля, отсекаются давно финансируемые неэффективные направления. Однако, как оказалось, от многих направлений финансирования не так-то просто избавиться, например если это связано с необходимостью увольнять работников бюджетной сферы. Другой популярный в 1970–80-е годы подход, «управление по целям», напрямую не связан с бюджетированием, но имеет довольно универсальную логику, предполагающую определение целого ряда целевых показателей и последующую организацию систематического контроля за их достижением. В нем тоже есть свои изъяны: для некоторых сфер деятельности непросто определить четкие цели, критерии эффективности, не всегда понятно, как ресурсы влияют на достижение конечных результатов. Те же проблемы характерны для таких концепций, как стратегическое планирование и целевое проектное планирование.

Что касается бюджетирования, ориентированного на результат, — методики, получившей широкое распространение в последнее десятилетие, то и она, по словам г-на Брузати, отнюдь не обречена на успех. «Что делать, если больница плохо работает? Исходя из этого подхода, нужно сокращать ее финансирование. Но с политической точки зрения это не всегда возможно, зачастую приходится, на­оборот, увеличивать финансирование — пусть даже всем известно, что если учреждение плохо работает, дополнительные деньги автоматически ситуацию не исправят. Точно так же политически может быть выгодно распределять деньги понемножку по разным направлениям, чтобы все были довольны, вместо того чтобы давать больше средств наиболее эффективным учреждениям. И таких тонких моментов очень много», — подчеркнул профессор.

Главный вывод из этого анализа заключается в том, что потенциал у программного бюджетирования есть, несмотря на все проблемы. Оно может повышать эффективность деятельности органов власти, позволяет сокращать финансирование нерезультативных направлений, укрепляет механизм демократической ответственности власти. Результаты российской бюджетной реформы, которая, по сути, лишь началась, предстоит проанализировать через несколько лет: год (и даже два) слишком малый срок для сколько-нибудь серьезных оценок.

Ранее

Госзаказ: как разбирать споры с подрядчиками и работать по 44 ФЗ с малым бизнесом

Внутренние факторы в экономике повлияли на итоги года

Рост зарплаты бюджетников вызовет рост средней зарплаты по стране

Поделиться
Открыта редакционная
подписка на 2023 год
Подпишись выгодно
Первая полоса