Сергей Николаевич РЯБУХИН, председатель Комитета по бюджету и финансовым рынкам Совета Федерации: для Комитета по бюджету и финансовым рынкам Совета Федерации основным приоритетом в наступившем году будет постоянный мониторинг исполнения закона о бюджете на региональном уровне. Уже сейчас можно говорить о том, что подавляющее большинство субъектов РФ столкнется с серьезными проблемами при реализации указов Президента России от 7 мая 2012 года, предусматривающих повышение уровня заработной платы сотрудникам бюджетной сферы, и обеспечении софинансирования важнейших инвестиционных проектов.
Риски нашего времени
Основные риски связаны с более быстрым, чем изначально планировалось, замедлением темпов роста российской экономики и возможным неисполнением бюджетных проектировок в части формирования доходов как федерального, так и консолидированных бюджетов субъектов РФ. Достаточно сказать, что бюджет считался исходя из того, что темпы прироста ВВП в 2013 году составят 1,8%, фактически же можно говорить лишь о 1,5%.
Ранее
Банковский сектор потерял очередных игроков
Госзаказ: как разбирать споры с подрядчиками и работать по 44 ФЗ с малым бизнесом
Государственный сектор в процессе перемен
Государственные компании раскрывают информацию о зарплатах
К сожалению, пока не удается преодолеть тенденцию к снижению темпов роста инвестиций в основной капитал и потребительского спроса. В связи с этим весьма вероятно, что в наступившем 2014 году темпы экономического роста не достигнут запланированных 3%. В результате существуют значительные риски недобора поступлений от налога на прибыль, который является главным бюджетообразующим налогом для всех субъектов Федерации (по оценкам экспертов, не менее 200 млрд руб.). Кроме того, не сформирована законодательная база по налогу на недвижимость, что может снизить достоверность прогноза и по данному налогу.
При этом нагрузка на расходную часть региональных бюджетов будет возрастать в связи с необходимостью реализации указов президента, ежегодным увеличением размера страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, финансированием дорожного хозяйства и ежегодной индексацией расходов на социальное обеспечение населения. Например, объем дополнительных расходов консолидированных бюджетов регионов на повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы в рамках реализации майских указов оценивается в 560 млрд руб., а частичная компенсация из федерального бюджета на эти цели составит в 2014 году 120 млрд руб.
Значительные риски связаны и с возрастающей долговой нагрузкой на региональные бюджеты. По итогам 2012 года госдолг более чем трети регионов превысил 50% объема доходов без учета безвозмездных поступлений. Одновременно в структуре их долговых обязательств возрастает доля кредитов финансовых организаций. В 2015 и 2016 годах субъектам РФ необходимо будет изыскать порядка 150 млрд руб. для возврата ранее полученных бюджетных кредитов.
Возможности — регионам
Для решения данной проблемы, в том числе по инициативе комитета, при принятии закона о бюджете была снижена плата за пользование бюджетными кредитами с 1/2 до 1/3 ставки рефинансирования Банка России. Был также учтен ряд наших поправок, касающихся выделения дополнительных трансфертов наиболее нуждающимся регионам. Но с учетом всей остроты ситуации, складывающейся с исполнением бюджета на региональном и муниципальном уровнях, мы продолжим активно взаимодействовать с Правительством РФ по данным вопросам в рамках рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений.
В то же время требует дальнейшего совершенствования сама система межбюджетных отношений. Мы должны стремиться к тому, чтобы субсидии регионам распределялись законом о бюджете, а не на основании актов правительства. Субъекты РФ должны получить возможность планировать объемы трансфертов на три года вперед, что позволит им более четко определять приоритеты своего социально-экономического развития. Кроме того, мы рекомендовали правительству обеспечить принятие всех нормативных правовых актов, необходимых для исполнения закона о бюджете, еще до начала финансового года. Со своей стороны палаты Федерального собрания сделали все необходимое, сократив сроки принятия закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
В последние годы консолидированные бюджеты регионов становятся все более зависимыми от трансфертов из федерального бюджета. Поэтому необходимо обратить внимание и на имеющиеся риски недопоступления в 2014 году запланированных доходов в федеральный бюджет. Это касается, например, такой статьи источников финансирования дефицита бюджета, как средства от приватизации федерального имущества, которые запланированы на уровне 196,8 млрд руб. Между тем по состоянию на 1 октября 2013 года вместо изначально запланированных в целом на год 427,7 млрд руб. по этой статье было получено лишь 20,2 млрд руб.
Учитывая существующие риски по исполнению бюджета в части доходов, в законе о бюджете предусмотрена норма, позволяющая правительству использовать средства Резервного фонда в объеме до 200 млрд руб. на замещение непоступающих доходов и источников финансирования дефицита. Это позволит профинансировать все социально значимые расходы даже в случае худшей, чем планируется, экономической конъюнктуры.
Следует также обратить внимание на устоявшуюся практику занижения прогнозируемых поступлений по отдельным видам доходов. Например, по итогам семи месяцев 2013 года при среднем уровне исполнения прогноза по доходам на уровне 57% доходы от платежей за пользование недрами были исполнены на 280%. Таким образом, у правительства существуют резервы по увеличению доходной базы федерального бюджета.
Эффективность — ключ к решению
В условиях недостаточности бюджетных ресурсов важнейшим направлением бюджетной политики становится повышение эффективности бюджетных расходов, их концентрация на наиболее приоритетных направлениях социально-экономического развития страны. Именно эти задачи должен решить федеральный закон о контрактной системе, который начинает действовать с 2014 года. Однако пока не все готово для того, чтобы он заработал в полную силу: не приняты все необходимые нормативно-правовые акты, нужно в кратчайшие сроки обеспечить переподготовку кадров организаций и выстроить систему контроля. Это создает дополнительные риски с точки зрения обеспечения эффективности бюджетных расходов в следующем году — особенно на региональном и муниципальном уровнях.
И поскольку бюджет в наступившем году впервые представлен в программном формате, не могу не остановиться на такой больной теме, как качество подготовленных государственных программ. К сожалению, заложенные в них показатели не сопряжены ни с основополагающими документами социально-экономического развития страны, ни с бюджетными проектировками. По сути они являются набором расходных требований, недостаточно подкрепленных обоснованными целями, задачами и показателями. Госпрограммы существенно варьируются по срокам реализации, не содержат информации о взаимосвязи со смежными программами, что затрудняет взаимоувязку содержащихся в них параметров. Кроме того, целевые показатели не позволяют в достаточной мере оценить степень реализуемости поставленных целей и задач.
Именно поэтому Счетной палате РФ было поручено провести до апреля 2014 года экспертизу госпрограмм с целью их дальнейшей доработки. В этом процессе примет активное участие и Совет Федерации, так как после принятия в 2013 году Закона «О парламентском контроле» полномочия парламента в сфере контроля за исполнением бюджета существенно увеличились. Уже сейчас у нас выстроен механизм организационного сопровождения процесса подготовки заключений на эти программы, в котором принимают участие все профильные комитеты. В наступившем году анализ и мониторинг исполнения госпрограмм будут важнейшим приоритетом работы не только нашего комитета, но и всей верхней палаты российского парламента.
Не много ли офшоров?
Еще одним стратегически значимым направлением деятельности комитета является реализация положений Послания Президента РФ, направленных на обеспечение деофшоризации отечественной экономики. Помимо повышения прозрачности отношений собственности и выяснения, наконец, того, кому что принадлежит, это, на наш взгляд, позволит существенно пополнить доходы бюджетной системы. Кроме того, таким образом окончательно будут сняты риски, связанные с потерей национального контроля над стратегически значимыми предприятиями, а иногда и над целыми отраслями экономики.
Общий объем внешнеторговых операций с использованием офшорных компаний и механизмов трансфертного ценообразования составил по итогам 2012 года 321,2 млрд долл., а их доля в общем объеме внешнеторгового оборота — 42%. Причем это касается практически всех экспортных товаров — нефти, нефтепродуктов, металлов, леса. Всего за последние 20 лет из России через офшорные зоны вывезено капиталов на сумму более 1 трлн долл. В настоящее время большинство крупных и мелких российских компаний в своей деятельности используют офшорные зоны. Только на Кипре зарегистрировано более 170 тыс. российских компаний. А, например, в Москве на более чем 100 интернет-сайтах предлагаются услуги по регистрации новых и продаже уже готовых офшорных компаний.
В 2013 году был принят ряд важных законов, направленных на деофшоризацию национальной экономики. В них, например, предусмотрен механизм раскрытия информации о бенефициарах офшорных компаний, привлекаемых к управлению госактивами, а также к реализации госконтрактов и программ. Также была увеличена ставка налога на прибыль на дивиденды организаций, не представивших достоверные данные о своих конечных бенефициарах. Однако пока мы находимся лишь в начале большого пути. Поэтому данные проблемы обсуждались на парламентских слушаниях, состоявшихся в ноябре 2013 года. По их итогам мы предложили Счетной палате провести проверку эффективности действующих двусторонних международных договоров об избежании двойного налогообложения в целях исключения возможности их использования для уменьшения российскими компаниями своих налоговых обязательств, а также соответствия требованиям ОЭСР.
Необходимы также законодательно закрепленные экономические и налоговые стимулы для перехода организаций из офшорных зон в национальную юрисдикцию. Кроме того, следует активнее подключать к борьбе с офшорами и правоохранительные органы, внести изменения в гражданское и уголовное законодательство, в том числе в части распространения понятия «злоупотребления правом» на сделки, совершенные с целью применения трансфертного ценообразования с участием офшорных компаний.
В то же время совершенствование законодательства в данной сфере должно быть выверенным и пройти всестороннее обсуждение в экспертном сообществе. Иначе может сложиться ситуация, которая имеет место после принятия поправок в Налоговый кодекс, регулирующих уплату налогов консолидированными группами налогоплательщиков (КГН). В результате этих новаций не произошло общего увеличения поступлений в бюджетную систему, а у многих регионов доходная база даже уменьшилась. По данным ФНС России за первое полугодие 2013 года, недопоступление налога на прибыль, зачисляемого в консолидированные бюджеты субъектов РФ, составило 11,4 млрд руб.
К сожалению, поправка нашего комитета по увеличению финансовой помощи регионам в связи с созданием КГН не была в полной мере поддержана. Но мы будем держать ситуацию под контролем в ходе исполнения федерального бюджета в наступившем году. В своей законотворческой деятельности комитет исходит из того, что бюджет должен быть не «вещью в себе», а реальным инструментом для решения стратегически значимых задач социально-экономического развития страны.
