Андрей Константинович СИНЯГИН, директор департамента консультационных услуг государственному сектору ООО «ФБК», кандидат экономических наук: во многих странах мира считается успешной практика составления «дорожных карт» как инструмента средне- и долгосрочного планирования в рыночном и государственном секторах экономики. Первыми компаниями, которые в конце
Ранее
Государственный сектор в процессе перемен
Госзаказ: как разбирать споры с подрядчиками и работать по 44 ФЗ с малым бизнесом
Государственные компании раскрывают информацию о зарплатах
Контроль над госкомпаниями усилится
О методологии дорожного картирования
Под «дорожной картой» обычно понимают наглядный документ, который содержит пошаговый сценарий достижения цели или решения задачи (проблемы) в рамках развития бизнеса, компании, группы компаний, холдинга (в рыночном секторе экономики) или отрасли экономики и социальной сферы, органа государственного управления, сети бюджетных организаций (в государственном секторе экономики). В зависимости от объекта, для развития которого предназначен данный документ, различают продуктовые, технологические, корпоративные, ведомственные и региональные «дорожные карты». Необходимо подчеркнуть, что наибольшее развитие получили именно корпоративные «дорожные карты» в связи со стремлением бизнеса укрепить и обезопасить свои позиции в условиях конкуренции и растущей неопределенности перспектив экономического развития.
В свою очередь сам процесс составления «дорожных карт» именуют дорожным картированием. Картирование предоставляет возможности увязать стратегические цели и тактические задачи развития группы объектов, оценить гипотетические риски и предусмотреть альтернативные пути развития, организовать взаимодействие достаточно большого количества экономических объектов, заинтересованных в достижении определенной цели или решении задачи (проблемы), запланировать последовательные, взаимосвязанные и альтернативные действия этих объектов в рамках реализации единого пошагового сценария. Наглядный вид «дорожной карты» (краткий текст, таблицы с показателями и перечнем мероприятий и главное — инфографика) позволяет не только визуально представить информацию, но и облегчить формирование единого понимания у всех участников планового процесса и обосновать необходимые и возможные управленческие решения. Составление «дорожных карт» базируется на результатах анализа и оценки потенциала, имеющихся и необходимых ресурсов объекта картирования, препятствий при развитии и возможных рисков изменения внешней среды.
Как правило, «дорожная карта» разрабатывается на средне- и долгосрочные периоды, хотя с увеличением планового периода возрастает непредсказуемость возможных рисков, растет возможность появления принципиально новых рисков, в результате осложняется разработка альтернативных путей развития. Предпочтительным периодом реализации «дорожной карты» считается среднесрочный период (три года) с условием ежегодной оценки достигнутых результатов и при необходимости корректировки основных мероприятий или включения альтернативных мероприятий.
Следует особо отметить, что до настоящего времени не существует общепринятой методологии и единого алгоритма создания «дорожных карт». Вместе с тем все дорожные карты основываются на общих методологических подходах к их составлению, а именно:
• выборе периода реализации «дорожной карты» и составлении временного графика ее реализации;
• четкой формулировке ожидаемых результатов;
• обеспечении логических связей между стратегическими целями и тактическими задачами и ожидаемыми результатами;
• разработке системы контрольных показателей для мониторинга достижения целей и решения задач;
• оценке развития на перспективный период в зависимости от имеющихся и доступных ресурсов;
• оценке рисков, проблем и препятствий, которые существуют или могут возникнуть при реализации «дорожной карты», для формирования альтернативных путей развития;
• определении комплекса обоснованных мероприятий по ключевым направлениям (разделам «дорожной карты»), расписанным за основными участниками для закрепления персональной ответственности.
При соблюдении этих требований «дорожная карта» представляет важный инструмент стратегического управления. При этом главной особенностью «дорожных карт» в отличие от традиционных, привычных по форме и содержанию планов мероприятий является то, что они должны предусматривать вариативность путей развития в зависимости от природы рисков, неизбежно возникающих при дальнейшем развитии объектов картирования.
Российская практика составления «дорожных карт»
Пристального внимания заслуживает сложившаяся практика разработки «дорожных карт» в секторе государственного управления, которая после 2009 года (первой волны мирового экономического кризиса) получила распространение в министерствах, службах и агентствах РФ. Следует признать, что в российском бизнесе уже успешно используются «дорожные карты» как инструменты стратегического планирования, соответствующие формальным признакам технологии дорожного картирования и имеющие в основном закрытый (для служебного пользования) характер.
В последние годы Правительством РФ был принят ряд распоряжений по утверждению «дорожных карт» практически во всех федеральных органах исполнительной власти, в частности:
• план мероприятий («дорожная карта») «Поддержка доступа на рынки зарубежных стран и поддержка экспорта» — для Минэкономразвития России;
• план мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности здравоохранения» — для Минздрава России;
• план мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки» — для Минобрнауки России;
• план мероприятий («дорожная карта») «Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности сферы культуры» — для Минкультуры России;
• план мероприятий («дорожная карта») «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» — для Росреестра;
• план мероприятий («дорожная карта») «Совершенствование таможенного администрирования» — для ФТС России;
• план мероприятий («дорожная карта») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики» — для ФАС России.
Минфин России совместно с федеральными органами исполнительной власти, ответственными за реализацию плана, при подготовке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период должен учитывать мероприятия, предусмотренные утвержденными «дорожными картами». Следует отметить, что отсутствует единый порядок мониторинга и контроля реализации «дорожных карт». Так, Минэкономразвития России должно ежеквартально представлять в Правительство РФ доклад о ходе реализации плана, а Минкультуры России один раз в полугодие — в Минтруд России.
Проведенный анализ структуры и содержания этих и других документов позволил выявить общие и характерные положения для большинства разработанных «дорожных карт»:
• сама формулировка названия документа предполагает синонимичность понятий «план мероприятий» и «дорожная карта», то есть в них не учитывается важнейшее различие между традиционным планом мероприятий и «дорожной картой» как инструмента стратегического управления;
• «дорожные карты», как правило, составляются на период до пяти лет;
• «дорожные карты» включают два раздела — общее описание и план мероприятий.
В описании проанализированных «дорожных карт» представлены цели создания «дорожной карты» (в различных картах присутствуют от 3 до 6 целей) и набор контрольных показателей (от 4 до 30 показателей), при этом контрольные показатели, входящие в набор, могут быть различными:
• рейтинговые показатели (например, позиция в рейтинге Doing business по показателю «Международная торговля», позиция РФ в рейтинге по индексу развития конкурентной среды на рынках товаров и услуг, позиция РФ в рейтинге по показателю государственной регистрации прав);
• количественные показатели непосредственных результатов (например, количество разработанных профессиональных стандартов);
• количественные показатели конечных результатов (например, совокупность времени прохождения всех стадий процедур получения разрешения на строительство в днях);
• индексы (например, индекс роста числа организаций-экспортеров);
• показатели результатов социологических исследований (например, доля лиц, положительно оценивающих качество работы регистрационных органов, в общем количестве лиц, обращающихся за государственными услугами, в процентах).
В большинстве случаев план мероприятий (в различных картах насчитывается от 10 до 40 мероприятий) представляет собой таблицу, состоящую из четырех граф, а именно:
1) мероприятие (то, что должно обеспечить положительный результат деятельности государственного органа власти);
2) ожидаемый результат (качественное изменение в деятельности государственного органа, к которому он должен стремиться в соответствии с принятым планом мероприятий);
3) срок реализации (обычно указание квартала и года, когда мероприятие должно быть выполнено);
4) ответственные исполнители (органы исполнительной власти, ответственные за выполнение мероприятий).
Результаты проведенного анализа позволяют сформулировать принципиальный вывод: «дорожные карты» российского сектора государственного управления, подготовленные по единому образцу, можно считать таковыми лишь условно. Они, как правило, представляют традиционные планы мероприятий, отличаясь от них лишь наличием набора контрольных показателей, который по своему составу носит дискуссионный характер. Эти документы лишены такого важнейшего формального признака «дорожных карт», как оценка рисков и наличие альтернативных мероприятий, которые должны заменить отдельные мероприятия в случае возникновения рисков, проблем и препятствий для дальнейшего развития. В связи с этим следует предположить, что существующие и предполагаемые — а практика составления «дорожных карт» получает все большее распространение в субъектах РФ — «дорожные карты» нуждаются в реструктуризации для восстановления самой идеи и методологии дорожного картирования.
Необходимость учета рисков в «дорожных картах»
Для того чтобы обосновать и обеспечить качественное отличие «дорожной карты» от традиционного плана мероприятий, основополагающим моментом ее разработки должны стать идентификация, классификация и описание потенциальных угроз и рисков для потребителей. Прежде всего следует определить само понятие угрозы. В обобщенном виде в русском языке под угрозой понимается явление, заключающее в себе намерение причинить кому-либо или чему-либо тот или иной ущерб, вред. В российском законодательстве понятие «угроза» не установлено, как и его соотношение с близкими понятиями (опасность, риск, вызов и др.), равно как и не существует общепризнанных и научно обоснованных понятий в литературе и словарях.
В американских официальных документах под угрозой (threat) понимается возможность какой-либо страны, группы государств или явлений угрожать, под вызовом (challenge) — возможность противодействовать, а под риском (risk) — возможность мешать достижению целей. Как правило, считается, что вызов, опасность и угроза есть различные степени риска причинения конкретного ущерба интересам безопасности государства, общества и личности, то есть выступают в качестве вторичных факторов. В этой связи для составления «дорожных карт» более корректным представляется использование понятия «риск».
По нашему мнению, описание потенциальных рисков и их группировка с присвоением определенных кодов должны быть выделены в специальный раздел «дорожной карты». Оценка вероятности этих рисков может описываться в таких терминах, как почти невозможные, маловероятные, вероятные, крайне вероятные и почти возможные. А оценка значимости потенциальных рисков — некритические, несущественные, умеренные, существенные и критические.
Учет возможных рисков при реализации «дорожной карты» выражается в разработке альтернативных мероприятий, направленных на демпфирование негативного воздействия рисков на развитие объекта, и включении их в состав основных мероприятий. При ежегодном анализе результатов реализации «дорожной карты» (а данная процедура должна стать обязательной и регламентированной в управленческом процессе) необходимо проводить оценку возможных (макроэкономических, бюджетных, управленческих и др.) рисков и принимать оперативные решения о сохранении основных мероприятий, их корректировке или переходу к уже разработанным альтернативным мероприятиям.
Перспективы применения «дорожных карт»
В новейшей истории развития государственного управления России происходили и продолжают происходить активные поиски наилучшей формы планирования деятельности органов государственного управления. В различные периоды времени повышенное внимание уделялось ведомственным целевым программам, докладам о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, государственным программам. В настоящее время центр внимания государственных органов исполнительной власти начинает смещаться к составлению и исполнению «дорожных карт» (планов мероприятий).
По результатам заседания Государственного совета «О повышении инвестиционной привлекательности субъектов Российской Федерации и создании благоприятных условий для развития бизнеса» (27 декабря 2012 года) в российских регионах под эгидой Минрегиона России и Агентства стратегических инициатив активно внедряется региональный инвестиционный стандарт, включающий 15 лучших российских инвестиционных практик. При этом одним из главных инструментов обеспечения этого процесса считается «дорожная карта» по внедрению стандарта в субъекте РФ.
Вне всяких сомнений региональный инвестиционный стандарт и «дорожная карта» по его внедрению крайне необходимы для улучшения национального инвестиционного климата. Но, на наш взгляд, «дорожная карта» нуждается в дальнейшем совершенствовании как по составу требований (например, перечень лучших практик является закрытым, но неисчерпывающим и отсутствует важное требование об улучшении инвестиционного имиджа), так и по содержанию отдельных требований (например, недостаточно иметь в регионе специализированную организацию по привлечению инвестиций, но и важно обеспечить условия ее эффективной работы). Особо следует подчеркнуть, что и в этой «дорожной карте» отсутствует специальный раздел по оценке возможных рисков и разработке альтернативных путей развития.
Таким образом, перспективы внедрения «дорожных карт» в российской практике государственного управления определяются тем, в какой степени будет обеспечена методология дорожного картирования (что отнюдь не исключает ее дальнейшего развития и адаптации к конкретным условиям). При рассмотрении и принятии высказанных предложений по учету предполагаемых рисков «дорожные карты» могут приобрести необходимые качества для их трансформации в важный инструмент стратегического управления и быть успешно внедрены в практику органов и организаций не только в рыночном секторе экономики, но и в секторе государственного управления.
