Версия для печати 2885 Материалы по теме
Иван Александрович ПЕРОНКО, заместитель главы администрации (губернатора), министр финансов Краснодарского края, доктор экономических наук, профессор
Долговая политика на субфедеральном уровне: риски и преимущества

На субфедеральном уровне, в частности в Краснодарском крае, сегодня можно выделить три приоритета бюджетной и налоговой политики. Во-первых, это увеличение налогового потенциала и обеспечение роста собственных доходов консолидированного бюджета. Для выполнения этой задачи в регионе реализуется комплекс мер, направленных на развитие налогооблагаемой базы, государственную поддержку бизнеса, привлечение инвестиций, на улучшение качества администрирования доходов, а также система организационно-административных, контрольных и фискальных мер. Во-вторых, повышение эффективности бюджетных расходов. И в-третьих, высокоэффективная долговая политика.

Рост налогооблагаемой базы

В непростых условиях 2014 года экономика Кубани развивалась опережающими темпами по сравнению со среднероссийскими показателями. Драйверами роста в 2014 году стали транспортный и курортный комплексы, а также потребительская сфера, получившие дополнительный стимул к развитию в период проведения Олимпиады и российского этапа «Формулы-1».

Итоги года в сфере туризма оцениваются на уровне 10% прироста, транспорта — чуть более 25%. Высокие темпы роста демонстрируют и отрасли, не получившие «олимпийского ускорения». В сельском хозяйстве темп прироста валовой продукции составил около 3%, прирост промышленного производства — 2,6%. Постолимпийское снижение объема строительных работ оказалось не столь значительным, как прогнозировалось, — всего минус 32,7%. При этом почти на 20% выросли объемы жилищного строительства — по итогам 2014 года они оцениваются на уровне 4,7 миллиона квадратных метров жилья.

Объем инвестиций в край также значительно выше первоначальных постолимпийских прогнозов — 780 миллиардов рублей, и по сравнению с 2009 годом он увеличился на 43,6%. ВРП края достиг 1,66 триллиона рублей, прирост к предыдущему году — 0,4%, а с 2009 года его объем вырос на 22,7%. За последние шесть лет индекс промышленного производства увеличился на 29,5%, объем валовой продукции сельского хозяйства — на 13,1%, услуг транспорта — на 52%, объем строительных работ и ввода жилья — соответственно на 21,2 и 21,3%. Что касается уровня жизни населения, то реальная заработная плата по сравнению с 2009 годом увеличилась на 18,7%.

Инструменты развития

Одним из важнейших инструментов развития экономики был и остается бюджет Краснодарского края. С 2009 по 2014 год доходы краевого бюджета выросли почти в 1,6 раза (с 113 до 182 миллиардов рублей), собственные налоговые и неналоговые доходы — в два раза (с 72 до 147 миллиардов рублей). В указанный период бюджетные инвестиции на капитальные вложения в объекты государственной и муниципальной собственности увеличились в 1,3 раза (с 16,2 до 20,1 миллиарда рублей в год).

Бюджет Краснодарского края даже в самых сложных условиях остается бюджетом развития. Это результат как системной работы органов власти по наращиванию собственных доходов бюджета, так и взвешенной, эффективной долговой политики, основной принцип которой: минимум рисков и максимум использования пре­имуществ заимствований. В Краснодарском крае в полной мере реализован классический постулат финансовой деятельности — хороший хозяин распоряжается не своими, а заемными средствами, стимулируя инвестиционное развитие и тем самым приумножая собственный капитал. Реализуя долговую политику региона, мы осторожно подходим к наращиванию госдолга и осуществляем комплекс мер по снижению долговой нагрузки на бюджет, оптимизации расходов на обслуживание долга.

На 1 января 2015 года объем государственного долга Краснодарского края составлял 136,3 миллиарда рублей, и сложился он в основном в 2009–2013 годах. До 2009 года регион имел один из самых низких уровней государственного долга среди субъектов РФ, что обеспечило высокую кредитоспособность и приемлемые условия заимствований в последующие годы. Основной причиной роста государственного долга в 2009 году стало снижение темпов поступления доходов в краевой бюджет в результате мирового финансового кризиса. Для финансирования дефицита краевого бюджета и государственной поддержки субъектов экономической деятельности были привлечены заемные средства.

В 2010–2013 годах увеличение долговых обязательств было вызвано необходимостью финансирования расходов по подготовке к проведению XXII Олимпийских и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи и гонок серии «Формула-1», а также мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, произошедших на территории края. В рамках олимпийского проекта было возведено порядка 300 объектов, в том числе 15 спортивных и 19 обес­печивающих их функционирование; более 200 объектов транспортной и инженерной инфраструктуры, энергоснабжения, здравоохранения и туризма; построено 40 новых о­телей и реконструировано 15 общей вместимостью 26 тысяч номеров. Проложено около 400 километров дорог, 200 километров железнодорожных путей, построено 22 тоннеля и 54 железнодорожных моста. Введены в эксплуатацию сотни километров электросетей и инженерных коммуникаций, объектов социальной сферы. Создано более 500 тысяч рабочих мест.

Поступления в краевой бюджет от участников олимпийского строительства в 2009–2013 годах составили 24,8 миллиарда рублей, в том числе в 2013 году — 6,7 миллиарда рублей (рост к 2009 году — в 3,7 раза). Дальнейшее использование олимпийских объектов обес­печит ежегодные доходы во все уровни бюджета в объеме не менее 10–15 миллиардов рублей.

Эффективность долговой политики

Проведенный нами анализ практики заимствований в Краснодарском крае говорит о том, что каждый заемный рубль позволил привлечь в регион 1,5–2 рубля государственных и частных инвестиций. Без заимствований, только лишь за счет собственных доходов консолидированного бюджета края и безвозмездных поступлений из федерального центра, обеспечить финансирование расходов капитального характера в таких масштабах и с достижением таких результатов, как это сделано в Краснодарском крае, было бы невозможно. Что касается рисков, связанных с ростом государственного долга, то его необходимо рассматривать во взаимосвязи с целями и условиями привлечения заимствований и возникновения обязательств, а не в качестве единственного самостоятельного критерия. Ведь риск существует только тогда, когда заемные средства расходуются безответственно, иначе говоря, проедаются. А увеличение долговой нагрузки на бюджет Краснодарского края (с 2009 по 2014 год она выросла с 9,8 до 92,7%) в перспективе даст бюджету дополнительные доходы.

Необходимо отметить, что существующий на сегодняшний день уровень долговой нагрузки края соответствует нормативному значению, установленному Бюджетным кодексом. При этом реализуется политика сдерживания роста государственного долга. Вопрос о превышении предельного размера не рассматривается, несмотря на то что в соответствии с федеральным законодательством до 1 января 2017 года государственный долг может превышать объем налоговых и неналоговых доходов бюджета региона.

Будет полезным детально проанализировать структуру долговых обязательств. Государственный долг регионов России в большей степени представлен кредитами кредитных организаций, а это наиболее дорогостоящий вид обязательств. В Краснодарском крае основным источником заимствований являются бюджетные кредиты из федерального бюджета, затраты на обслуживание которых минимальны. В 2012 году в соответствии с федеральным законодательством проведена реструктуризация обязательств края по кредитам федерального бюджета на общую сумму 37,3 миллиарда рублей на условиях отсрочки их погашения до 2023 года с рассрочкой до 2032 года. Ставка платы снижена до 0,5% годовых. По итогам 2014 года в структуре государственного долга доля бюджетных кредитов составила 46%, коммерческих кредитов — 39%, государственных ценных бумаг Краснодарского края — 6%, государственных гарантий Краснодарского края — 9%. Высокий удельный вес бюджетных кредитов в объеме долга характеризует край как перспективный регион, поддерживаемый федеральными органами власти.

К использованию других инструментов заимствований край подходит взвешенно. Банковские кредиты привлекаются Краснодарским краем на среднесрочный период — 4–5 лет. Это позволяет снизить риск рефинансирования, возникающий при использовании краткосрочных банковских кредитов. Кроме того, стоимость привлеченных до 1 января 2015 года средств относительно невысока.

Эмиссия государственных ценных бумаг является одним из механизмов инвестиционного развития края и источником привлечения долгосрочных ресурсов. Использование государственных гарантий по обязательствам третьих лиц позволяет создать условия для привлечения инвесторов, развития экономического потенциала края, увеличения налоговых поступлений в бюджет и при этом не влечет дополнительных бюджетных расходов, связанных с обслуживанием долга. Наличие в структуре государственного долга Краснодарского края разных видов долговых обязательств и распределение по годам выплат по их погашению снижает бюджетные риски, связанные с существующим объемом долга.

В крае применяются различные инструменты управления государственным долгом: оптимизация структуры долга; минимизация стоимости обслуживания долга; гибкое распределение бюджетной нагрузки, связанной с обслуживанием долга, исходя из сроков погашения долговых обязательств. Все это позволяет привлекать дополнительные финансовые ресурсы без риска потери платежеспособности и финансовой устойчивости края.

Экономический рост и оптимизация долга

Есть все основания полагать, что у экономики Кубани хватит запаса прочности, чтобы пережить период геополитической и экономической турбулентности. Мы рассчитываем, что в 2015 году в крае удастся избежать отрицательных темпов роста экономики, а неизбежное пост­олимпийское снижение объемов в строительстве будет компенсировано ростом в других отраслях. Согласно прогнозу в 2015 году темп прироста промышленного производства составит 5,5%, рост объемов транспортных услуг, связи, оборота розничной торговли — от 3 до 6%. На опережение будет работать экономика края и в среднесрочной перспективе до 2017 года. Ожидается, что в 2017 году объем ВРП края превысит 2 триллиона рублей и относительно 2013 года возрастет на 9,3%.

Важнейшими задачами в сфере управления государственным долгом в период 2015–2017 годов станет стабилизация и постепенное сокращение государственного долга и долговой нагрузки на краевой бюджет. Доля общего объема долговых обязательств по кредитам от кредитных организаций и государственным ценным бумагам Краснодарского края к 1 января 2017 года должна составить не более 50% суммы доходов краевого бюджета без учета безвозмездных поступлений за 2016 год.

В целях оптимального выбора долговых инструментов для финансирования дефицита краевого бюджета и (или) погашения долговых обязательств планируется ежегодно анализировать условия и результаты размещения государственных ценных бумаг субъектов РФ и привлечения кредитов от кредитных организаций. В связи с поэтапным погашением в 2015–2017 годах находящихся в обращении государственных облигаций Краснодарского края и в целях расширения круга потенциальных кредиторов предусмотрены меры по диверсификации источников финансирования дефицита краевого бюджета. Так, в 2015 году предусматриваются заимствования как в форме кредитов от кредитных организаций, так и в форме размещения государственных ценных бумаг, что должно способствовать устойчивому исполнению краевого бюджета. Определяющее значение для реализации долговой политики Краснодарского края в 2015–2017 годах будет иметь достижение положительных результатов в области роста доходов, оптимизации расходов краевого бюджета и сокращения дефицита бюджета.

Поделиться