Государственные программы пока не стали инструментом надлежащего бюджетного планирования. Об этом заявила председатель Счетной палаты РФ Татьяна Голикова на совместном заседании Президиума и Совета КСО при Счетной палате, на котором она выступила с докладом на тему: «Аудит государственных программ Российской Федерации».
«У нас имеются основания констатировать, что пока не удалось установить четкую взаимосвязь между бюджетными ассигнованиями и результатами, которые получаются за эти бюджетные ассигнования, а также изжить практику планирования расходов от достигнутого», — констатирует Голикова. По ее мнению, произошло простое превращение «ведомственных» бюджетов в формат государственных программ.
Проекты программ, которые проанализировала Счетная палата, к сожалению, не соответствуют тем приоритетам и задачам, которые перед страной стоят. Например, по линии Минпромторга России насчитывается два десятка плановых документов по импортозамещению, содержащих 2300 различных позиций. По факту работа выполняется по 462 позициям. Оценивается данный план по импортозамещению в 2,5 трлн рублей.
Из них 1 трлн 900 млрд рублей – средства предприятий и коммерческие заимствования, 600 млрд рублей – средства бюджета. При этом данные средства не распределены по годам.
«Очевидно, что 600 млрд. – это достаточно большой объем финансовых ресурсов при тех финансовых ограничениях, которые мы имеем уже в утвержденном бюджете, и которые возможно будем иметь в скорректированном бюджете, если цена на нефть будет оставаться на том же критическом уровне, на котором она находится сейчас» — считает Голикова.
Также аудиторы отмечают в программах отсутствие системности. Цели многих госпрограмм неконкретны, содержат нечеткие формулировки и недостаточно согласованы с задачами госпрограмм. Типичны ситуации, когда достижение цели не обеспечивается ни одной из задач или задача не направлена на достижение ни одной из целей.
Предполагалось, что госпрограммы будут иметь межотраслевой и междисциплинарный подход, но, к сожалению, пока госпрограммы – это узковедомственные документы и в первую очередь туда включается финансирование мероприятий, которые связаны с функционированием того министерства, которое эту программу разрабатывает. Не важно, что в эту программу попадают учреждения, которые подведомственны другому министерству. В любом случае приоритет отдается своим. И это наблюдается практически повсеместно.
Есть еще один существенный момент, по которому Счетная палата РФ спорит со структурами Правительства, касается количественных и качественных измерителях госпрограмм. Правительство не смогло к 1 октября 2015 года представить проекты Госпрограмм, но оно представило паспорта программ и мероприятия с финансовой оценкой и некими натуральными показателями. Так вот, в 2016 году исполнение госпрограмм будет осуществляться по 1962 показателям. По сравнению с 2014 годом – больше на 258 показателей. В 2014 году было предусмотрено 1704 показателей госпрограмм. При этом по фактическим данным исполнено 979 показателей, или 57,4%. Кассовое исполнение расходов составило 99,1%. Понятно, невозможно отследить такое количество показателей, потому что данные Росстата такое количество не охватывают. Отраслевая статистика тоже страдает определенными проблемами. В связи с этим Счетная палата РФ выступает за резкое сокращение количества показателей и настаивает на том, чтобы оставить только те показатели, по которым есть официальная статистка и они должны именно характеризовать деятельность соответствующей отрасли. Но, к сожалению, пока министерства с трудом идут на это. В результате программы страдают перенасыщенностью мероприятиями подпрограмм и никто не может до конца эффективно провести работу по структурированию программ. Как правило, в этих программах указываются легкодостижимые показатели, по которым легко отчитываться.
Отчетный доклад по реализации госпрограмм представляет Минэкономразвития России. Так вот, если ориентироваться на отчет Минэкономразвития России по исполнению госпрограмм за 2014 год, то ситуация в целом благоприятная. По открытой части Минэкономразвития России оценивало 32-госпрограммы. При этом по 5 программа отмечена «высокая эффективность реализации» (свыше 97,5%); «эффективность реализации выше среднего уровня» (от 92,5% до 97,5%) – по 13 госпрограммам; «эффективность реализации ниже среднего уровня» (от 90% до 92,5%) – по 6 госпрограммам; «удовлетворительная эффективность реализации» (ниже 90%) – по 6 госпрограммам; «низкое качество отчетов» – 2 госпрограммы. При этом рассчитывались эти показатели очень любопытно, на основе среднего арифметического значения 3 показателей - степень достижения целевых показателей; реализация контрольных событий и уровень кассового исполнения расходов. При этом порядок такой оценки не утвержден.
Например, анализ эффективности реализации госпрограммы «Экономическое развитие и инновационная экономика» показал, что для фиктивного завышения результатов могут быть применены самые простые методы, методы элементарной математики. Что имеется в виду? Фактическое значение показателя «доля устраненных нарушений в общем числе выявленных нарушений антимонопольного законодательства» в 2012 году составило 83,4%, в 2013 году – 83% (при запланированном уровне 85%). Данные цифры свидетельствуют о реальном ухудшении ситуации. Что сделало Минэкономразвития России. В силу особенностей использованной методики оценки эффективности реализации госпрограммы, показатель 2013 года (83%) был поделен на показатель 2012 года (83,4%). В результате оценка эффективности по данному показателю составила 0,99, то есть эффективность оценивается как «высокая».
«Такой подход невозможно не критиковать, но показателей слишком много, и оценить каждый показатель физически невозможно, — отмечает Голикова. — Поэтому Счетная палата, основываясь на собственных методических разработках, провела и получила самостоятельно экспертные оценки эффективности 32-х госпрограмм». По ее словам в итоге получилось, что 12 госпрограмм оценить невозможно, так как фактических показателей нет, «низкий уровень эффективности» присвоен 17 госпрограммам и только 3 госпрограммы имеют «средний уровень эффективности». Аудиторы оценивали эти программы по множеству показателей, в том числе по объему дебиторской задолженности, по введенным в эксплуатацию объектам, по доведению до конечных получателей. «Когда мы эти данные представили, к реальности они оказались приближены больше, что данные Минэкономразвития, — констатировала председатель Счетной палаты РФ. — Причем коллеги объективно это признали».
