Российская Федерация унаследовала громоздкую, трудноуправляемую и в целом не имеющую достаточных стимулов для повышения доступности и качества государственных и муниципальных (бюджетных) услуг, эффективного использования бюджетных средств сеть государственных и муниципальных учреждений. В связи с этим реформы в данной сфере — необходимость, продиктованная самой жизнью.
Алексей Михайлович ЛАВРОВ, заместитель министра финансов Российской Федерации
Доля работников в бюджетном секторе в Российской Федерации (не включая работников органов государственной власти, госкомпаний, военнослужащих) более чем на два процентных пункта выше среднего по странам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). При этом производительность труда указанных сотрудников ниже, чем в странах ОЭСР. Так, в Российской Федерации число учителей на одну тысячу учеников в средней школе и число врачей на 10 тысяч населения в 1,6 раза превышает среднее значение по странам ОЭСР[1].
На сайте журнала «Бюджет» есть подборка статей, посвященная качеству государственных услуг. Вы можете ознакомиться с ней по ссылке.
Притом, что за последние 15 лет общие расходы бюджетной системы на социальную сферу в номинальном выражении выросли в 28 раз, а в реальном выражении — в 5,1 раза, это не привело к соответствующему росту объема, доступности и качества государственных и муниципальных услуг в социальной сфере (далее — госуслуги).
Начало реформ
Сложившиеся к началу 2000-х годов система и правовой статус бюджетных учреждений не соответствовали новым требованиям. Органы государственной и муниципальной власти осуществляли содержание сети бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. Сметное финансирование (как правило, методом «от достигнутого»), обязанность перечисления неиспользованных в конце финансового года средств в доход соответствующего бюджета, отсутствие связи результата деятельности учреждения с его финансированием, высокая степень закрытости управления большинства бюджетных учреждений (как от сотрудников этих учреждений, так и от потребителей услуг) — все это создавало для учреждений слабые стимулы повышения эффективности своей деятельности.
Первые предложения по реформированию оказания госуслуг были сформулированы в рассмотренной (но не утвержденной) Правительством РФ в 2003 году Концепции реформирования бюджетного сектора. В документе, в частности, предлагалось преобразовать основную часть бюджетных учреждений в юридические лица отдельных организационно-правовых форм — государственные и муниципальные автономные некоммерческие организации и в специализированные бюджетные учреждения. Нерешенные правовые проблемы не позволили реализовать эти предложения, однако именно тогда были выработаны ключевые идеи дифференциации финансово-правового статуса бюджетных учреждений с расширением их финансово-экономической самостоятельности и переходом от финансирования по смете к субсидиям на оказание (выполнение) определенного объема услуг (работ).
Частично эти идеи были реализованы в принятом в 2006 году Федеральном законе № 174‑ФЗ «Об автономных учреждениях» и в связанных с ними поправках к Гражданскому кодексу. В этих документах впервые в составе одной организационно-правовой формы государственных и муниципальных учреждений были выделены два типа — автономные и бюджетные учреждения. Именно в отношении автономных учреждений были законодательно закреплены такие инструменты, как государственные (муниципальные) задания и субсидии на их выполнение, определены права по использованию имущества.
Несмотря на достаточно четкую финансово-правовую конструкцию, эта реформа в целом также оказалась неудачной. В отдельных субъектах РФ (Республике Татарстан, Тюменской области) было создано достаточно большое число автономных организаций, однако в большинстве регионов предоставленные этими законами возможности не были использованы. На федеральном уровне, который, как предполагалось, должен был подать пример в реализации этой достаточно сложной реформы, появилось всего несколько автономных учреждений. Основной причиной несостоявшейся реформы, на наш взгляд, оказалась чрезмерно сложная процедура преобразования в автономные учреждения при отсутствии явных стимулов для этого и неясности в отношении нового механизма финансового обеспечения их деятельности.
Закон № 83‑ФЗ
Тем не менее, опираясь на в целом положительный опыт функционирования первых автономных учреждений, в 2009 году был разработан, а в 2010 году принят Федеральный закон от 8 мая 2010 года № 83‑ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Закон № 83‑ФЗ), предусматривающий иной подход к достижению поставленных целей.
На сайте журнала есть подборка статей о региональном перечне услуг, доступная здесь.
Вместо индивидуального преобразования тогдашних бюджетных учреждений, финансируемых по смете, в автономные учреждения был изменен сам статус бюджетного учреждения (с существенным расширением его самостоятельности, внедрением для него государственного и муниципального задания, субсидий на его выполнение) и одновременно введен новый тип государственных и муниципальных учреждений — казенное учреждение, финансируемое по смете. Таким образом, бюджетным учреждениям (за исключением вошедших в закрытый перечень, например, в сфере правоохранительной деятельности) нужно было доказывать, почему они должны быть преобразованы в казенные учреждения. По «умолчанию» же и в силу закона все бюджетные учреждения фактически переводились в иной тип государственных и муниципальных учреждений с большей финансово-хозяйственной автономией и увязкой объемов бюджетного финансирования с результатами деятельности.
В результате достаточно быстро для такой масштабной реформы большинство государственных и муниципальных учреждений стали «новыми» бюджетными учреждениями. В 2012 году по завершении переходного периода, предусмотренного Законом № 83‑ФЗ, из 190 тысяч государственных и муниципальных учреждений 120 тысяч имели статус бюджетных учреждений и 13 тысяч — автономных учреждений. Процесс создания последних также ускорился в связи с определением механизмов финансового обеспечения их деятельности и большей финансово-экономической самостоятельности, прежде всего, в сфере закупок.
Результаты преобразований
В течение последующих нескольких лет проводились мероприятия по «отладке» введенного с 2011 года механизма оказания и финансового обеспечения госуслуг. В частности, были установлены единые требования к оказанию госуслуг и единые правила определения объема его финансового обеспечения, а также обязанность органов исполнительной власти, осуществляющих функции и полномочия учредителя в отношении учреждений, устанавливать требования к качеству услуг и осуществлять контроль за их оказанием. Однако следует отметить, что в целом большинство изменений пока остаются формальными и не дали ожидаемого результата.
Логика реформы бюджетной сети, осуществленная на базе Закона № 83‑ФЗ, подразумевает, что основная цель существования государственных (муниципальных) учреждений заключается в предоставлении ими госуслуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления. Основным регулятором деятельности бюджетных и автономных учреждений выступают государственные (муниципальные) задания, формируемые для этих организаций соответствующими органами исполнительной государственной власти (органами местного самоуправления), осуществляющими функции и полномочия их учредителей (далее — органы-учредители) на безальтернативной основе вне конкурентных процедур. При этом законодательство не предусматривает возможности формирования государственных заданий иным юридическим лицам. Таким образом, учитывая административное распределение государственных заданий, учреждения по-прежнему имеют ограниченные стимулы к повышению эффективности своей деятельности.
Кроме того, существует ряд проблем, связанных с имуществом учреждений (излишнее имущество, не используемое для оказания госуслуг, наличие учреждений, затраты на содержание которых значительно превышают затраты на оказание ими госуслуг). Отдельно также необходимо отметить наличие избыточных и необоснованных расходов на содержание административно-управленческого и вспомогательного персонала в учреждениях. Поэтому в Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2013 года № 2593-р, были предложены два направления развития реформы.
Продолжение реформы
Направление первое — завершение реализации Закона № 83‑ФЗ. В рамках данного направления предполагается, во-первых, завершить работы по совершенствованию базовых (отраслевых) перечней государственных (муниципальных) услуг и работ в целях приведения их в соответствие с законодательством РФ, в том числе:
исключить из базовых перечней те услуги (работы), которые оказываются исключительно в интересах органа-учредителя (по состоянию на 2015 год к ним относятся 234 услуги и 247 работ из содержащихся в базовых перечнях 24,4 тысячи услуг и 2,0 тысячи работ);
упростить процедуры включения в базовые перечни услуг (работ) субъектов РФ (муниципальных образований), оказываемых (выполняемых) сверх гарантированного федеральными нормативными правовыми актами уровня.
Во-вторых, необходимо осуществить переход от финансирования по индивидуальным нормативным затратам к единым базовым нормативам (с учетом региональной и отраслевой специфики).
В-третьих, установить новые требования к содержанию государственного (муниципального) имущества.
Направление второе — развитие реформы в целях расширения конкурентных механизмов оказания госуслуг.
Президентом РФ в его ежегодных посланиях Федеральному собранию РФ была поставлена задача по привлечению к оказанию госуслуг негосударственных организаций.
Отдельными федеральными законами уже сейчас предусматривается использование рыночных механизмов для определения исполнителя госуслуг. Например, Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273‑ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает возможность оказания образовательных услуг как государственными, муниципальными образовательными организациями, так и частными образовательными организациями и индивидуальными предпринимателями, а также вводит элементы конкурентного размещения государственного задания на подготовку специалистов со средним профессиональным и высшим образованием.
Федеральный закон от 28 декабря 2013 года № 442 «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» устанавливает право получателя социальных услуг выбирать поставщиков данных услуг, которыми могут являться юридические лица независимо от их организационно-правовой формы и (или) индивидуальные предприниматели, осуществляющие социальное обслуживание.
Несмотря на это, сложившееся правовое регулирование оказания госуслуг не предполагает привлечения к их оказанию иных организаций, кроме государственных и муниципальных учреждений, и не устанавливает иных механизмов оказания таких услуг, кроме обязательного для исполнения государственного (муниципального) задания, формируемого органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя.
Зарубежная практика
Сложившаяся в России ситуация резко отличается от практики многих других стран, где негосударственные организации активно вовлечены в сферу оказания государственных услуг. Показателен опыт Германии, Нидерландов, Франции, Великобритании, Австрии, США, где заметную часть социальных услуг государство отдает на аутсорсинг в сектор негосударственных некоммерческих организаций через механизмы госзаказа или целевых потребительских субсидий. При этом объем средств, полученных организацией-поставщиком из бюджета, напрямую зависит от количества обратившихся за услугой потребителей.
В сфере оказания социальных услуг негосударственные некоммерческие организации имеют ряд существенных преимуществ перед государственными учреждениями:
более высокая мотивация сотрудников;
возможность использования нескольких источников финансирования (в том числе привлечение спонсорских средств);
более широкий спектр оказываемых услуг (возможность оказания сопутствующих услуг, в то время как деятельность учреждений ограничена нормативным правовым актом);
заинтересованность в применении нестандартных и инновационных подходов к оказанию госуслуг.
Российский опыт
В России тоже есть некоторый положительный опыт привлечения таких организаций. В субъектах РФ реализуются дорожные карты по повышению эффективности и качества оказания госуслуг, в рамках которых негосударственные организации привлекаются к оказанию услуг социального обслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов и услуг дошкольного образования. В частности, целевой (к 2018 году) уровень привлечения негосударственных организаций к оказанию услуг определяется следующими показателями:
удельный вес граждан пожилого возраста и инвалидов (взрослых и детей), получивших услуги в негосударственных организациях социального обслуживания, в общей численности граждан пожилого возраста и инвалидов (взрослых и детей), получивших услуги в организациях социального обслуживания всех форм собственности, — 5%;
удельный вес негосударственных организаций, оказывающих социальные услуги, от общего количества организаций всех форм собственности — 10%;
удельный вес численности воспитанников негосударственных дошкольных образовательных организаций в общей численности воспитанников дошкольных образовательных организаций (в большинстве регионов значение данного показателя определено на уровне 10% к 2018 году).
Привлечение негосударственных некоммерческих организаций к оказанию госуслуг в субъектах РФ осуществляется в разных формах:
предоставление субсидий на оказание госуслуг (Тульская область, Амурская область, Пермский край, Республика Башкортостан, Самарская область);
предоставление потребителю услуги целевой потребительской субсидии (сертификата) (Москва, Пермский край, Псковская область, Мурманская область, Республика Удмуртия, Ставропольский край);
закупка госуслуг в соответствии с Федеральным законом № 44‑ФЗ (Республика Татарстан и Пермский край).
По нашему мнению, правовая база, регламентирующая привлечение негосударственных организаций к оказанию государственных и муниципальных услуг, содержит ряд недостатков. Среди них — несоответствие процедур, установленных Федеральным законом № 44‑ФЗ, потребностям отбора исполнителей услуг; отсутствие критериев выделения государственных и муниципальных услуг, для оказания которых могут привлекаться негосударственные организации; отсутствие критериев оценки негосударственных организаций, претендующих на получение субсидии на оказание государственных и муниципальных услуг и процедур оценки заявок на участие в квалификационном отборе, проводимом при использовании технологии целевой потребительской субсидии.
Новые задачи
Для развития конкуренции на рынке государственных и муниципальных услуг необходимо создать нормативно-правовую базу с едиными основами отбора исполнителей государственных и муниципальных услуг на конкурентной основе и организации оказания указанных услуг. С этой целью Минфин России подготовил проект Федерального закона «О государственном (муниципальном) заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере», предусматривающий использование для оказания услуг в социальной сфере наряду с государственными (муниципальными) заданиями государственно-частного партнерства, конкурсов и аукционов, сертификатов на получение услуг.
Вступление в силу этого законопроекта (предварительно — с 2018 года при достаточно длительном переходном периоде) будет означать создание еще одной формы оказания государственных и муниципальных услуг (рисунок). До периода 2006—2010 годов публично-правовые образования через созданные и полностью контролируемые ими бюджетные учреждения сами оказывали государственные и муниципальные услуги. С 2011 года эти услуги в основном оказываются в соответствии с распределяемыми (преимущественно административными методами) государственными и муниципальными заданиями. С 2018 года все большая часть государственных и муниципальных услуг должна будет оказываться организациями любых организационно-правовых форм, отбираемых преимущественно на конкурентной основе или самими потребителями.
При этом появление новых форм не означает исчезновения предыдущих. Оказание государственных и муниципальных услуг на основе госзаданий казенными учреждениями (на основе смет) и бюджетными и автономными учреждениями (на основе субсидий) будет сочетаться с оказанием этих услуг бюджетными и автономными учреждениями, негосударственными организациями на конкурентной основе, в том числе — как это уже имеет место в настоящее время при оказании услуг в рамках обязательного медицинского страхования или распределении контрольных цифр приема между высшими учебными заведениями.
[1] Доклад Министерства финансов Российской Федерации «Об основных направлениях повышения эффективности расходов федерального бюджета», 2015. Точный адрес доклада: http://minfin.ru/common/upload/library/2015/07/main/Doklad_Ob_osnovnykh_napravleniyakh_povysheniya_e...
