Татьяна Викторовна ГОРОВАЯ, начальник Управления государственных программ и бюджетирования Аналитического центра при Правительстве Российской Федерации
Внедрение методов и принципов проектного управления в деятельность государственного сектора как на федеральном, так и на региональном уровнях прорабатывается уже несколько лет, причем регионы оказались активнее федерального центра, и многие уже наработали интересный опыт, которым готовы поделиться.
Опыт федерального центра
Как известно, активная работа федерального центра по внедрению проектного управления началась с выхода постановления Правительства РФ от 15 октября 2016 года № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», а также с разработки и старта реализации приоритетных проектов. С самого начала данной работы встал вопрос о необходимости интеграции или взаимосвязи приоритетных проектов и государственных программ РФ. С учетом того, что госпрограммы охватывают практически всю деятельность Правительства РФ, а также «заточенностью» бюджетного законодательства и бюджетного процесса на программный принцип было принято решение лишь формально отражать проекты в соответствующих госпрограммах и в бюджете в качестве подпрограмм, основных мероприятий, подпрограмм и (или) мероприятий федеральных целевых программ.
На сайте журнала есть подборка статей, посвященных проектному управлению. Вы можете с ней ознакомиться здесь.
В конце 2017 года установлены новые правила формирования отдельных (пилотных) госпрограмм. Так, постановлением Правительства РФ от 12 октября 2017 года № 1242 утверждены Правила разработки, реализации и оценки эффективности пилотных госпрограмм, которые переводятся на механизмы проектного управления. Отметим, что теперь госпрограммы делятся на две части: проектную и процессную, которая, в свою очередь, состоит из ведомственных целевых программ.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 12 октября 2017 года № 1243 с 1 января 2018 года досрочно прекращается реализация федеральных целевых программ, которые интегрируются в пилотные госпрограммы, а именно:
«Развитие образования» на 2013–2020 годы;
«Развитие здравоохранения»;
«Обеспечение доступным и комфортным жильем и коммунальными услугами граждан Российской Федерации»;
«Развитие транспортной системы»;
Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы.
Также этим документом установлены правила интеграции этих досрочно завершаемых федеральных целевых программ в пилотные госпрограммы. Однако какой-то реальный результат хотя бы от прозрачности и логичности формирования данных пилотных госпрограмм, по сути, мы сможем увидеть только в конце 2018 — начале 2019 годов, поскольку, учитывая сроки подготовки бюджета, сейчас уже структуры всех госпрограмм (включая пилотные) сформированы и применить к ним новые требования в полном объеме не получится. Об этом говорится и в самом постановлении № 1242: в 2017 году разработка пилотных госпрограмм осуществляется без проведения ранжирования проектов (программ) и ведомственных целевых программ, а также без оценки обеспеченности целей пилотных госпрограмм проектами (программами) и ведомственными целевыми программами.
Безусловно, принятие постановления № 1242 — это большой шаг к тому, чтобы госпрограмма стала реальным механизмом государственного управления. Уточнены требования к целям госпрограммы (теперь их будет не более пяти, и все они будут конкретными), которые позволят сфокусироваться именно на их достижении. Введено требование о необходимости ранжирования проектов и ведомственных целевых программ, в результате чего будут выбраны действительно наиболее эффективные инструменты реализации госпрограммы и иные требования, направленные на повышение гибкости управления госпрограммами. Но, к сожалению, положения данного постановления в полной мере так и не решают ряд существенных вопросов, таких как:
внедрение упрощенного порядка согласования пилотных госпрограмм;
применение мобильных механизмов по перераспределению расходов и возможности использования экономии расходов федерального бюджета в пользу проектов;
увязка региональных госпрограмм с федеральными;
механизмы погружения и реализации всех необходимых мер государственного и правового регулирования, в том числе направленные на привлечение внебюджетных средств;
расширение полномочий ответственных исполнителей госпрограмм, которые позволили бы эффективно управлять, а не быть ответственными лишь за сводный сбор информации о госпрограммах;
применение современных методов проведения мониторинга и оперативного реагирования в ходе реализации госпрограмм;
применение понятного и удобного формата представления приложений к утверждаемой части госпрограмм и дополнительных обосновывающих материалов к ним, которые позволили бы исключить излишнюю и дублирующую информацию и представить госпрограммы в удобном формате.
Решение данных вопросов прорабатывается на федеральном уровне. В противном случае может возникнуть риск, что и такой новый формат госпрограмм приведет к формальному документу, который федеральные органы исполнительной власти должны будут сделать лишь для галочки и возвращаться к нему при необходимости формирования такого же формального отчета.
Опыт регионов
Если на федеральном уровне проекты только начали интегрировать в госпрограммы, то ряд регионов уже несколько лет используют эту практику в своей деятельности, и у них есть чему поучиться. В настоящее время согласно региональной нормативной базе по разработке госпрограмм из 85 субъектов РФ 27 регионов либо включают проекты в госпрограммы в качестве структурных элементов (подпрограммы, основные мероприятия, мероприятия), либо аналитически указывают, что соответствующие проекты реализуются и финансируются в рамках госпрограмм. Помимо того, что регионы включают проекты в госпрограммы, они также активно применяют принципы и методы проектного управления при реализации госпрограмм.
Московская область
Например, стоит отметить интересный опыт Московской области, которая использует особый метод планирования и мониторинга реализации мероприятий госпрограммы. Так, в рамках госпрограммы формируется дорожная карта по выполнению всех основных мероприятий, которая включает в себя перечень стандартных процедур, обеспечивающих выполнение основного мероприятия, с указанием предельных сроков их исполнения, а также ответственных. Другими словами, для каждого основного мероприятия прописывается практически пошаговая инструкция, что и как необходимо сделать. Безусловно, это повышает прозрачность и качество как планирования, так и реализации мероприятий госпрограммы.
Магаданская область
В Магаданской области стоит отметить многоступенчатую структуру госпрограммы. В рамках основного мероприятия (мероприятие или несколько мероприятий, направленных на решение конкретной задачи государственной программы (подпрограммы)) помимо самого мероприятия (совокупность взаимосвязанных действий, направленных на решение соответствующей задачи) выделяются еще подмероприятия (действие, направленное на реализацию мероприятия, в рамках которого оно осуществляется) и контрольные события. Такой подход также соответствует принципам проектной деятельности, так как в данном случае приводится подробная детализация компонентов мероприятий, то есть мероприятия раскладываются на конкретные действия, за осуществление которых назначены конкретные ответственные лица.
Проблемы межведомственного взаимодействия
Основной проблемой низкой эффективности реализации госпрограмм, да и не только госпрограмм, зачастую называют межведомственное взаимодействие. Проектные офисы, которые создают в рамках внедрения в деятельность органов государственной власти проектного управления, должны решить эту проблему. На региональном уровне для реализации госпрограмм создают межведомственные комиссии, рабочие группы и иные органы. Например, в Калужской области в госпрограмме для каждой подпрограммы разработан такой раздел, как «механизм реализации подпрограммы». Он содержит в себе информацию о наличии рабочих групп, координирующих ход реализации подпрограммы, о механизмах взаимодействия соисполнителя с участниками подпрограммы, с ФОИВ (при наличии), с органами местного самоуправления, включая условия предоставления и методику расчета межбюджетных субсидий муниципальным образованиям области (при наличии), с иными организациями, включая условия предоставления субсидий из областного бюджета юридическим лицам (при наличии). Также в разделе прописаны механизм определения участниками подпрограммы исполнителей программных мероприятий подпрограммы, персонализация ответственности по реализации мероприятий подпрограммы. Таким образом, работа с госпрограммой становится более прозрачной и удобной с точки зрения взаимодействия всех ее участников.
Амурская область
В Амурской области проекты в каком-либо виде или формате отдельно в рамках госпрограмм не выделяют, однако можно обратить внимание, что в данном регионе госпрограмму в целом рассматривают как проект. Об этом в первую очередь говорит тот факт, что в Амурской области, прежде чем принять решение о формировании госпрограмм, разрабатывают их концепции, которые проходят отбор на основании результатов оценки проектов концепций госпрограмм. Особое внимание стоит обратить на критерии оценки, в число которых входит такой, как принципиальная новизна технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства. Таким образом, к госпрограмме в какой-то мере применяют и критерии отбора проектов.
Белгородская область
В Белгородской области, которая входит в число передовиков внедрения проектного управления, одним из критериев эффективности реализации госпрограмм является критерий реализации проектов. Причем оценивается качество реализации как проектов, завершенных в отчетном году, так и проектов с переходящей реализацией, завершение которых планируется в будущем.
Также стоит обратить внимание, что в этом регионе мероприятия госпрограммы стараются, насколько это максимально возможно, «упаковать» в проекты. Власти Белгородской области даже поставили себе цель — 50% средств, направленных на развитие, должны осваиваться в рамках проектной деятельности.
Вологодская область
В Вологодской области стараются активно применять практику управления рисками и принятия решений по ним. В регионе определяют целевые показатели (индикаторы) госпрограмм, подверженные неуправляемым факторам риска, которые могут не позволить в полной мере достигнуть плановых значений вследствие объективных причин. Также устанавливают механизм корректировки плановых значений таких показателей при воздействии неуправляемых факторов риска при расчете оценки эффективности госпрограмм.
Управление рисками
Тема управления рисками и на федеральном уровне является достаточно актуальной и до сих пор на должном уровне непроработанной. Есть требования о проведении анализа рисков, формировании мер и мероприятий по управлению рисками, однако на практике мониторинг и оценку рисков в ходе реализации госпрограммы никто не проводит. Все решения принимают уже по факту — по конкретно случившейся ситуации. Кроме того, зачастую в госпрограмму включают показатели макроэкономического характера, на достижение которых не могут в полной мере повлиять мероприятия лишь одной конкретной госпрограммы. В итоге получается, что показатели живут своей жизнью, а мероприятия — своей.
Ярким примером этому может служить ежегодный сводный годовой доклад о ходе реализации госпрограмм федерального уровня, в котором представлены результаты реализации госпрограмм. Так, например, согласно отчетным данным по одной госпрограмме по итогам 2015 года степень достижения показателей была гораздо выше степени реализации мероприятий (80,9 и 64,2% соответственно), а в 2016 году наоборот, степень достижения показателей ниже степени реализации основных мероприятий (68,8 и 98,3% соответственно). При этом набор мероприятий что в 2015 году, что в 2016 году аналогичен. По данному примеру можно сделать вывод, что показатели достигаются вне зависимости от успешности реализации мероприятий, что недопустимо при программно-целевом планировании. Остается надеяться, что активное внедрение методов проектного управления при реализации госпрограмм исправит ситуацию.
Также стоит отметить практику выделения для мероприятий госпрограмм контрольных событий — своего рода вех, позволяющих оценить промежуточные или окончательные результаты выполнения мероприятий. В связи с тем, что значения целевых показателей госпрограммы зачастую формируют один раз в год, а проводить мониторинг ее реализации для возможности раннего предупреждения возникших проблем и отклонений хода реализации госпрограммы от запланированного уровня необходимо достаточно часто, выделяют контрольные события. В настоящее время 40 регионов выделяют в госпрограммах контрольные события.
Вместе с тем следует подчеркнуть, что для эффективного мониторинга необязательно выделять именно контрольные события. Например, в Иркутской области пошли другим путем. Помимо формирования целевых показателей госпрограммы и ее подпрограмм для всех мероприятий выделяют показатели объема и показатели качества, и именно эти показатели используют при оперативном мониторинге.
Однако здесь необходимо учитывать, что результаты мониторинга должны использоваться на практике, иначе он становится лишь очередной формальной работой государственных служащих. В Ярославской области решили проводить оценку деятельности руководителей органов исполнительной власти с учетом степени достижения контрольных событий при реализации госпрограмм. Такой подход может повысить мотивацию государственных служащих и, как следствие, повысить эффективность реализации госпрограммы.
Автоматизация
Немаловажную роль в ходе разработки, реализации и мониторинга госпрограмм играет автоматизация всех возможных процессов и сбора данных, ведь именно актуальная оперативная информация помогает вовремя выявить возникшие отклонения для принятия управленческих решений. Здесь, конечно, нельзя не отметить опыт Москвы, которая осуществляет постоянный автоматизированный мониторинг (оперативный контроль) реализации своих госпрограмм. Ответственное структурное подразделение по запросу мэра в любой момент предоставляет ему актуальную информацию о реализации госпрограмм. Информационно-аналитическая система мониторинга комплексного развития города интегрирована с другими информационными ресурсами и АСУ столицы. Это позволяет практически в онлайн-режиме производить мониторинг реализации «мероприятий развития» госпрограмм в разрезе адресных перечней, выполнения госзаданий, предоставления мер соцподдержки, контрактации обязательств и т. д. Фактически можно получить информацию о реализации всех мероприятий госпрограммы в любое время.
В заключение хотелось бы отметить, что как бы ни корректировали нормативную правовую базу, в каком бы формате ни погружали проекты в госпрограммы, первоочередную роль в этом процессе играет вовлеченность и заинтересованность высшего руководства, а также соответствующая квалификация кадров и их мотивация. Поэтому, чтобы проекты не стали очередным модным инструментом, существующим лишь на бумаге, необходимо и в дальнейшем активно развивать и совершенствовать систему мотивации, ответственности и обучения кадров.
