Елена Сергеевна КУТУКОВА, заместитель губернатора Архангельской области — руководитель представительства при Правительстве РФ, доцент, кандидат экономических наук
Проектное управление, перестав считаться новой парадигмой, стало неотъемлемым элементом современной системы управления, включая государственный сектор. Его внедрение в практику органов государственной власти — это достаточно сложная комплексная задача, связанная прежде всего с изменениями существующих управленческих процессов.
На сайте журнала есть подборка статей, посвященных проектному управлению. Вы можете с ней ознакомиться здесь.
Проект — это комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений. Такое определение содержится в постановлении Правительства РФ от 15 октября 2016 года № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации». В то же время госпрограмма в Федеральном законе от 28 июня 2014 года № 172 ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» определяется как документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития.
Основные правила проектного финансирования
Основными правилами проектного финансирования являются:
целевой характер (как правило, это развитие производственной инфраструктуры);
долгосрочный характер вложений (10–20 лет и более);
повышенная стоимость кредитов и займов (включает в себя премию в размере 5–7% годовых за повышенный финансовый риск);
минимизация кредитного риска (диверсификация вложений капитала путем привлечения крупных банков и корпораций в качестве частных инвесторов, предоставление им государственных гарантий, детальное изучение финансово-экономического положения заемщика).
Согласно данным определениям можно сделать вывод, что проект — это продукт декомпозиции госпрограммы, а госпрограмма — набор проектов. Таким образом, переход к проектному управлению начат для более результативной, продуманной и рациональной реализации госпрограмм. Сегодня программно-целевой метод управления постепенно приобретает черты проектного управления. Для решения стратегически важных задач используются госпрограммы, включающие отдельные проекты с целевыми показателями и сроками реализации. Однако сама методология управления такими программами еще далека от идеала и требует модернизации и обновления.
Проектное финансирование
С проектным управлением неразрывно связано проектное финансирование, которое, по мнению заместителя председателя Совета Федерации Е. В. Бушмина, в условиях ограниченного доступа к внешним рынкам должно стать важнейшим инструментом поддержки структурной перестройки российской экономики. Проектное финансирование используется в рамках финансового обеспечения инвестиционных проектов. Его специфика заключается в том, что оценка затрат и доходов осуществляется с учетом распределения риска между участниками проекта. Долгосрочное заемное финансирование основывается на займе под денежные потоки, создаваемые только самим проектом, и поэтому является сложным организационным и финансовым мероприятием по финансированию и контролю за реализацией проекта.
Проектное финансирование получило широкое распространение в развитых странах в конце XX века. В Российской Федерации этот инструмент стал использоваться только в последние десять лет. Мировой опыт показывает, что при проектном финансировании репутация и финансовые результаты компании-заемщика имеют существенно меньшее значение, чем экономическое обоснование устойчивости и окупаемости проекта. В связи с тем что любое обоснование носит вероятностный характер, на первый план выходят риски реализации самого проекта, причем для всех его участников.
Участниками проектного финансирования должны быть как минимум три фигуранта: проектная компания, которая создается специально для проекта и отвечает за его реализацию; инвесторы, вкладывающие средства в собственный капитал компании; кредиторы, покрывающие до 80% всех капитальных затрат проекта. Благодаря значительному числу участников проекта проектное финансирование позволяет сконцентрировать значительные денежные ресурсы на решении конкретной задачи, при этом существенно снижая возможные риски.
При проектном финансировании используются различные схемы и методы привлечения финансовых ресурсов на международных и внутренних рынках капитала. Если говорить о методах, то это могут быть банковские кредиты, эмиссия ценных бумаг, собственные ресурсы частных компаний, поддержанные банковскими поручительствами и гарантиями и т. д. При организации проектного финансирования необходимо учитывать следующие аспекты:
смещение оценки с субъекта кредитования на объект, то есть непосредственно на проект;
проведение оценки предынвестиционного, инвестиционного, эксплуатационного и ликвидационного периодов жизненного цикла проекта;
множественность оценок проекта с учетом различий интересов участников проекта;
Управление рисками Для снижения проектных рисков в мировой практике используют различные алгоритмы управления этими рисками. Так, неплохо зарекомендовал себя следующий алгоритм:
Шаг первый — идентификация рисков, то есть выявление действительных, а не ложных рисков.
Шаг второй — оценка вероятности наступления рисков.
Шаг третий — выбор методов и инструментов управления рисками исходя из отраслевой принадлежности, технологии и масштабов проекта.
Шаг четвертый — применение выбранных методов и инструментов с учетом специфических особенностей проекта.
Шаг пятый — оценка результатов, то есть правильности выбора методов и инструментов эффективности их использования.
неопределенность, связанную с закономерностями отраслевого спроса на продукцию (услуги) проекта, а также со специфическими видами проектных рисков, которые действуют в одном или нескольких периодах и затрагивают интересы всех участников проекта.
Управление инвестициями
Беспрекословное проведение на вариативной основе сравнительного анализа различных форм и способов государственной поддержки инвестиционных проектов частных инвесторов, включая заключение специального инвестиционного контракта, предусмотренного Федеральным законом от 31 декабря 2014 года № 488 ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации», способствовало бы улучшению дел в этой сфере. Сложившееся правовое и нормативное регулирование капитальных вложений, несмотря на разработанную унифицированную электронную форму «Паспорт комплексного инвестиционного проекта», ведет к ограничению возможностей частных инвестиций и их вытеснению из отдельных секторов экономики, к созданию невостребованных объектов инфраструктуры и объектов с низкой степенью загрузки, а также препятствует высвобождению бюджетных средств для решения иных приоритетных задач социально-экономического развития.
Классическим примером успешного использования проектного финансирования стал проект «Евротоннель». При его реализации гарантами по кредиту выступили 50 международных банков, а кредитором — банковский синдикат, в который вошли 198 кредитных учреждений.
Таким образом, формирование целостной системы управления инвестициями, характерной особенностью которой является проектный подход, становится важнейшей задачей. Необходимо разработать и внедрить в практику методику обязательной оценки рисков реализации инвестиционных проектов с государственным или муниципальным участием. При этом решение об источниках покрытия затрат от возможных рисков должно приниматься одновременно с решением о финансировании данного инвестиционного проекта. Реализация проекта должна сопровождаться мониторингом поведения организаций, которые потенциально могут стать объектом дополнительных расходов, для принятия превентивных мер по их недопущению. Определение критериев оказания организациям, реализующим инвестиционные проекты, помощи за счет бюджетных средств, а также установление ее предельных объемов будет способствовать их продуманному и ответственному поведению.
Стратегия социально-экономического развития РФ
В рамках данной статьи хотелось бы остановиться еще на одном важном вопросе. Как известно, центральным звеном предусмотренной Законом № 172 ФЗ системы документов стратегического планирования в области социально-экономического развития является стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, которая согласно закону должна быть разработана до 1 января 2018 года. В июне 2016 года был утвержден план подготовки документов стратегического планирования по вопросам, находящимся в ведении Правительства РФ, на 2016–2018 годы. Согласно этому документу ответственным исполнителем по разработке стратегии является Минэкономразвития России, а срок внесения документа в правительство — июнь 2017 года. Однако, как известно, работа над документом продолжается, и когда именно он будет представлен правительству, остается загадкой.
Обратим внимание, что согласно Правилам разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 8 августа 2015 года № 823, перечень участников разработки стратегии определяется по решению Правительства РФ. Но это решение не было принято. Кроме того, не создано полноценное методическое обеспечение разработки стратегии, не организовано должное межведомственное взаимодействие. В результате проект стратегии до сих пор не разработан.
Система документов стратегического планирования на федеральном уровне
Документы, разрабатываемые в рамках целеполагания:
ежегодное Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ;
стратегия социально-экономического развития РФ;
стратегия национальной безопасности РФ и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности РФ.
Документы, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу:
отраслевые документы стратегического планирования РФ;
стратегия пространственного развития РФ;
стратегии социально-экономического развития макрорегионов РФ.
Документы, разрабатываемые в рамках прогнозирования:
прогноз научно-технологического развития РФ;
стратегический прогноз РФ;
прогноз социально-экономического развития РФ на долгосрочный период;
бюджетный прогноз РФ на долгосрочный период;
прогноз социально-экономического развития РФ на среднесрочный период.
Документы, разрабатываемые в рамках планирования и программирования:
основные направления деятельности Правительства РФ;
государственные программы РФ;
государственная программа вооружения;
схемы территориального планирования РФ;
планы деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Поскольку практического опыта синхронного планирования программно-целевых инструментов на разных уровнях управления и практики согласованности стратегий социально-экономического развития, государственных программ (проектов) и бюджета у нас пока нет, но есть некоторые наработки по изучению базы ГАСУ , то целесообразно сделать акцент на вертикальной и горизонтальной увязке стратегических документов. При этом и госпрограммы (проекты) в данном случае могут быть одними из корневых документов. Соответственно, все показатели стратегического планирования должны содержать как формулу расчета, отражающую, за счет каких бюджетных средств достигается желаемое значение, так и горизонтальное сравнение, отражающее стоимость достижения аналогичных значений в соседних регионах.
Что же мы имеем в настоящее время? ГАСУ представляет собой совокупность документов стратегического планирования, общее количество которых — 50 328 (данные на август 2017 года), и распределены они по десяти уровням. Общее количество заведенных в систему показателей составляет 637 868, из них уникальных (по полному совпадению текстовой формулировки) 208 431. Также предполагалось привязать к показателям стратегического планирования статистические показатели единой межведомственной информационно-статистической системы (ЕМИСС), но предварительный анализ показывает, что в большинстве случаев такой привязки не проводилось, а там, где она проводилась, чаще всего не прослеживается смысловая связь стратегического показателя системы ГАСУ и статистического показателя системы ЕМИСС.
Анализ повторяемости показателя на различных уровнях показал, что подавляющее большинство показателей встречаются только на одном уровне иерархии. Также в системе отсутствуют механизмы иерархической (вертикальной) и территориальной (горизонтальной) связей показателей.
Минэкономразвития России планировало при наполнении ГАСУ аккумулировать мнение регионов об интересующих их направлениях стратегического планирования и, как следствие, выявить потребности субъектов. Все собранные показатели, безусловно, требуют обработки. Предположительно их можно обработать с помощью какого-либо лингвистического модуля, но при этом велика вероятность большой погрешности.
Для того чтобы решить данные проблемы, на наш взгляд, необходимо менять идеологию формирования документов и показателей стратегического планирования. Так, при формировании показателей необходимо производить их увязку как по вертикали, в частности с документами федерального уровня, так и по горизонтали, то есть должна быть согласованность с соседними регионами. Кроме того, необходима методика расчета вклада показателей в достижение стратегических целей более высокого уровня.
