Национальные проекты будут реализовываться при прямом финансовом участии субъектов РФ. Увеличится ли в результате нагрузка на региональные бюджеты, произойдет ли рост их долговых обязательств, правильно ли сегодня распределены полномочия между регионами и центром? Эти и другие вопросы рассматривали на прошедшей в рамках Гайдаровского форума экспертной дискуссии «Финансовое участие регионов в достижении национальных целей развития».
Стартовые позиции
Как сказал председатель Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам С. Н. Рябухин, объем софинансирования реализации национальных проектов со стороны субъектов Федерации предусмотрен минимальный. Тем не менее для решения национальных целей необходимо, чтобы региональные бюджеты были сбалансированы. В этой ситуации Минфин России должен применять персонифицированный подход к каждому субъекту, потому что стартовые условия у регионов разные.
Директор Департамента межбюджетных отношений Минфина России Л. А. Ерошкина рассказала участникам дискуссии, с какой финансовой обеспеченностью входят регионы в реализацию указа Президента РФ, то есть об итогах исполнения бюджетов субъектов за 2018 год. Ерошкина подчеркнула, что впервые с 2007 года региональные бюджеты исполнены с профицитом. В 2007 году превышение доходов над расходами составило 50 миллиардов рублей, в 2018 году — 500 миллиардов рублей. Конечно, речь идет о консолидированном бюджете регионов, но тем не менее даже если убрать из подсчета пять регионов с самыми крупными доходами, профицит составит 300 миллиардов рублей. По итогам исполнения бюджета 2017 года профицит значительно увеличился в 17 регионах, 2018 года — в 67. В результате на счетах бюджетов сформировались серьезные суммы остатков — почти 2 триллиона рублей, без учета пяти самых финансово обеспеченных субъектов — почти 700 миллиардов рублей.
Нормализуется и ситуация с региональными долгами. На начало 2019 года размер общего займа субъектов составил 2,2 триллиона рублей, что сопоставимо с суммой годовых межбюджетных трансфертов. По отношению к объему налоговых и неналоговых доходов госдолг составляет 26%, год назад — 30%. В стране сейчас только два региона, у которых госдолг выше объема собственных доходов, а год назад их было семь. «Для регионов важна даже не величина долговых обязательств, а скорее комфортность графика платежей по возврату. И в 2017 году было принято беспрецедентное решение о том, чтобы распределить сроки погашений бюджетных кредитов не на три года, а на семь лет. Кроме того, для тех регионов, которые по итогам 2018–2019 годов будут показывать рост доходов выше инфляции, может быть применен механизм продления сроков возврата еще на пять лет», — сказала Ерошкина. Поэтому, по мнению представителя Минфина России, сегодняшняя ситуация имеет резервы и регионы имеют все возможности для активного участия в достижении национальных целей. Субсидии в рамках национальных проектов уже распределены, и регионы знают, на что им можно рассчитывать.
Возможность маневра
В начале своего выступления губернатор Архангельской области И. А. Орлов признался, что ему нравится такая постановка вопроса, когда за невыполнение показателей нацпроектов установлена личная ответственность первого лица региона. «В 2017 году нам пришлось вернуть 12 миллиардов бюджетных кредитов из-за того, что в 2016 году по объективным причинам — ряд нефтяных компаний изменили свои показатели по прибыли — был допущен сбой доходов. И это было больнее, чем если бы я ответил своим карманом», — сказал он.
Спикер отметил значительные позитивные сдвиги в системе межбюджетных отношений. Сейчас у губернаторов нет необходимости бегать по кабинетам Минфина, выпрашивая каждые три рубля. «Сегодня мы входим в новый бюджетный цикл с понятными параметрами межбюджетных трансфертов. Кроме того, хочу сказать, что огромный опыт межбюджетных отношений и выверки расходов бюджета нами был получен в процессе работы по формированию модельного бюджета», — подчеркнул губернатор.
Что касается исполнения национальных проектов, то выступающий поинтересовался: если в процессе достижения уже оговоренных на шесть лет показателей произойдет какой-то сбой, который объективно не позволит их достичь, как действовать региону? По его мнению, для понимания этого должно быть закреплено общее правило. К примеру, в соответствии с национальными целями регионам предстоит построить огромное количество дорог. За последнее время битум, который является базовым материалом для строительства дорог, подорожал на 40%. Ожидается, что цена его возрастет на 70% от рассчитываемой для реализации национальных проектов. Растут цены на песчано-гравийную смесь, арматуру, поэтому, по мнению Орлова, со стороны федерального центра необходима постоянная сверка выделяемых ресурсов и фактических затрат, постоянное внимание и оперативное реагирование по корректировке финансирования. «Мы создадим огромное количество разных объектов. У нас появятся новые дороги, а откуда мы должны взять финансовые ресурсы на то, чтобы платить налоги на имущество? У нас появятся новые детские сады и школы, и только в Архангельской области нам нужно будет закладывать на содержание этих учреждений ежегодно на 500 миллионов больше», — высказал свои опасения руководитель региона.
Кроме того, Орлов отметил, что, коль уж сегодня так много говорится о взаимном доверии регионов и центра, то было бы целесообразным в рамках реализации национальных проектов дать субъектам некую возможность маневра при достижении показателей. «Мы хотели бы сами решать, что для нас эффективнее: построить новый объект либо довести до нужного состояния тот, который уже есть. Сегодня формально я обязан строить новый объект, новую школу, а не совершенствовать возможности уже существующей», — посетовал спикер.
О полномочиях
Член комитета Государственной думы по бюджету и налогам Д. В. Сватковский отметил, что сегодня очень остро стоит вопрос разграничения полномочий. Средств на их исполнение не будет хватать, так как до сей поры не оценено, сколько стоят полномочия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. По его мнению, именно национальные проекты могут стать катализатором серьезного экспертного обсуждения того, как выстраивать финансовую политику. «Если мы ставим перед собой достаточно серьезные и амбициозные цели, которые никто никогда перед собой не ставил, то и подходы к формированию бюджетов и формированию бюджетной политики должны измениться, чтобы соответствовать этим амбициозным целям. Если этого не будет, если мы не определим четких реперных точек, то ничего не достигнем. То есть деньги будут выделены, но они останутся на счетах в виде остатков. Мы можем и потратить средства, но вряд ли люди в результате будут жить», — считает депутат.
Итоги исполнения региональных бюджетов 2018 года позволяют смотреть в будущее с некоторым оптимизмом, но будут ли у регионов материальные ресурсы в ближайшей перспективе? Как предположил старший научный сотрудник Института экономической политики имени Е. Т. Гайдара А. Н. Дерюгин, всплеска реальных доходов регионов уже не произойдет — в 2018 году он был обусловлен ростом цен на нефть и девальвацией рубля (нефтяные доходы расползлись по всем уровням бюджетов). Соответственно, все проблемы, которые поднимались и обсуждались в 2015–2016 годах, вернутся и дискуссию о стоимости полномочий придется продолжить. Спикер отметил, что реальные расходы консолидированных бюджетов регионов 2006, 2007 годов на их исполнение были существенно выше сегодняшних. Число полномочий выросло непропорционально их финансовому обеспечению, при этом наблюдается тенденция усиления регулирования со стороны центра тех вопросов, которые относятся к компетенции субъектов. В то время как дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности увеличивается, Федерация требует от них одинаковости объема и качества предоставления государственных услуг. «Мы сейчас стоим перед выбором, куда же двигаться дальше. Либо мы должны убирать избыточное регулирование Федерацией региональных полномочий, либо резко менять систему распределения финансовых ресурсов между регионами, то есть предоставлять их под те полномочия, которые Федерация обязала выполнять. Но уравниловка приведет к сокращению стимулов у регионов для экономического развития», — обозначил существующую дилемму эксперт.
Что сколько стоит?
Тему учета и распределения полномочий продолжил аудитор Счетной палаты РФ Ю. В. Росляк. Аудитор отметил, что решения о закреплении полномочий за регионами и муниципалитетами принимались еще в 2004 году, то есть совершенно в другой России, в других условиях и при других задачах обеспечения социально-экономического развития. В 2012 году страна перешла к программно-целевому методу управления, но подходы к распределению межбюджетных трансфертов остались прежними. Если говорить о реализации указов Президента РФ 2012 года, то, по мнению аудитора Счетной палаты, задачи, поставленные ими, не были надлежащим образом обеспечены финансированием. В частности, в общем балансе бюджетов не была учтена специфика расходов субъектов и уровень их финансовых возможностей. Ответственность же за недостижение показателей указов была установлена, что и привело к образованию регионального долга в объеме 2,3 триллиона рублей.
Сегодня указ № 204 фактически формирует задачи еще более амбициозные, чем те, что были поставлены в 2012 году. В достижении показателей демографии, здравоохранения, образования, улучшения жилищных условий в большей степени будут задействованы даже не субъекты Федерации, а муниципальные образования, конечно, с помощью Федерации и регионов. «И кто сегодня оценил, сколько стоят расходы на исполнение заданий, которые установлены для субъектов и муниципалитетов? При этом Российская Федерация сузила возможности для формирования региональных бюджетов, в том числе ограничив допустимый дефицит, объем долга после подписания соглашения о реструктуризации», — сказал Росляк. По оценке самих регионов и муниципалитетов, дефицит финансовых возможностей на исполнение действующих полномочий складывается в размере 600 миллиардов рублей. На федеральном уровне инвентаризация полномочий продолжается уже три года, но окончательного результата пока нет. И эту проблему нужно решать немедленно.
Национальные проекты сформировали целевые направления средств, которые пойдут в территории, но сопутствующие расходы никто не оценил. К примеру, муниципалитету нужно выйти на показатель 120 миллионов квадратных метров жилья — 20 миллиардов рублей составит финансовая помощь, но неизбежно возникнут расходы по строительству объектов социальной инфраструктуры, генерирующих мощностей. И, как считает Росляк, такие расходы должны быть обеспечены в режиме проектного управления, что позволит предусмотреть в составе проекта все мероприятия, которые необходимо реализовать для достижения конечной цели. «И тогда можно будет четко сказать, какими ресурсами обеспечен проект, какие риски возникают в финансовом обеспечении и за счет чего эти риски можно будет нивелировать», — считает аудитор.
Кроме того, для реализации национальных целей потребуется изменить принципы финансирования и текущих расходов, ведь вместо одной школы в том же муниципалитете появится три. И в этом вопросе может помочь реестр расходных обязательств. Он уже создан, но весь его потенциал в полной мере пока не используется. «Во-первых, в нем должны быть расписаны и отклассифицированы все действующие полномочия, во-вторых, все расходы на реализацию программ, направленных на достижение национальных целей. Притом все это нужно делать не на три года, а выстраивать цепочку на все шесть лет», — заключил Росляк.
P. S. Еще ряд тем X Гайдаровского форума освещены в соответствующих рубриках текущего номера «Бюджета».
