Сергей Николаевич ПАНКОВ, начальник Управления государственных закупок Тюменской области
Вопрос повышения эффективности расходов бюджетных средств не теряет своей актуальности. Очевидно, что главным инструментом в данном процессе выступают государственные закупки.
Государственные закупки охватывают практически все сферы рынка — от строительства дорог и крупных объектов инфраструктуры до поставки продуктов и лекарственных препаратов в социальные учреждения. Эффективность их осуществления, обеспечение конкуренции, открытости и прозрачности, ответственности участников закупок за результативность — принципы контрактной системы. Все важнейшие проекты в сфере закупок, реализуемые сегодня в Тюменской области, направлены в первую очередь на их соблюдение.
Основным инструментом, позволяющим выявлять резервы повышения эффективности закупок, определять зоны, требующие особого внимания, является оценка эффективности закупок, которая проводится в регионе на постоянной основе. Это работа началась еще в 2014 году до вступления в силу статьи 97 «Мониторинг закупок» Закона № 44‑ФЗ. Инициатором проведения оценки эффективности выступило Управление государственных закупок Тюменской области.
Оценка эффективности, как и любой другой процесс, требует постоянного совершенствования, в связи с чем в методике проведения оценки появляются новые показатели, а потерявшие свою актуальность исключаются. В начале пути эффективность закупок оценивалась всего по пяти показателям, сегодня — уже по 23. С 2016 года оценке эффективности подлежат и муниципальные закупки. Апогеем этой работы стало формирование в 2017 году Комплексной оценки эффективности закупок. Благодаря расширению возможностей региональной информационной системы сбор исходной информации для проведения оценки эффективности закупок осуществляется автоматически без дополнительных запросов сведений у заказчиков.
Оценка эффективности закупок, изначально призванная оценить результативность закупочного процесса и общего функционирования системы закупок в регионе, позволяет определить и то, насколько эффективны принимаемые меры, разрабатываемые рекомендации и предложения по оптимизации закупок.
За время проведения оценки эффективности закупок в Тюменской области достигнуты следующие результаты:
в два раза увеличилась доля конкурентных закупок в общем объеме заключенных контрактов, на 20% увеличилось среднее количество участников закупки (рисунок 1);
Рисунок 1. Мониторинг эффективности закупок для нужд Тюменской областидоля закупок у СМП выросла в четыре раза, по итогам первого полугодия 2018 года она составила 43%;
в четыре раза улучшилось качество планирования: сегодня на одну закупку приходится 0,2 плана-графика, в то время как в 2014 году этот показатель почти достигал единицы;
экономия на уровне 5–15%, что свидетельствует о качественном формировании Н(М)ЦК.
Этапы оценки эффективности
Сегодня оценка эффективности закупок для нужд Тюменской области проводится в два этапа. Первый этап определяет качество проведения самих закупок по пяти основным критериям:
1) критерий конкурентности закупок;
2) критерий подозрительности закупок;
3) критерий соблюдения законодательства в сфере закупок;
4) критерий экономности;
5) критерий качества планирования.
Каждый критерий, в свою очередь, включает в себя несколько показателей.
Второй этап — это оценка уровня профессионализма специалистов контрактных служб заказчиков. Необходимость проведения такой оценки назрела в 2017 году, когда в регионе стала стремительно автоматизироваться система организации закупок и был полностью исключен бумажный документооборот. Качество подготовки заявок на закупку, своевременность их направления в уполномоченный орган, умение работать в региональной информационной системе — это те характеристики, которые позволяют своевременно, без сбоев и нарушений, в плановом режиме осуществлять процедуру закупки. Именно эти показатели и вошли в основу оценки уровня профессионализма специалистов контрактных служб заказчиков. Проведение такой оценки полностью оправдало себя: значительно повысился уровень личной ответственности специалистов, занятых в сфере закупок.
Критерии оценки
Наполнение методики проведения оценки эффективности закупок теми или иными показателями проводится в том числе за счет включения в нее показателей различных федеральных рейтингов, рейтингов субъектов РФ и прочего. Однако следует отметить, что задачей проводимой оценки является не повышение позиций региона в таких рейтингах, а выявление собственных резервов повышения эффективности закупок.
Показатели критерия конкурентности при проведении оценки эффективности для нас приоритетные. Они являются маркерами открытости, доступности, прозрачности закупок. С целью их оптимизации в 2017 году в Тюменской области реализовано несколько глобальных проектов. Один из них — автоматизация закупок малого объема. Она позволила выявить малые закупки идентичных товаров и перевести их в конкурентное поле. На сегодня объем таких закупок превысил 465 миллионов рублей, сумма дополнительно полученной экономии составила 24 миллиона рублей.
Контроль искусственного укрупнения закупок, равно как и исключение закупок с низкой Н(М)ЦК, позволил повысить количество потенциальных участников закупок. Часть закупок, которая ранее проводилась путем запроса котировок, переведена на электронные аукционы, являющиеся наиболее прозрачной и доступной процедурой. Это также повлияло на рост количества участников государственных закупок.
Следующий важный критерий оценки эффективности проводимых закупок — критерий подозрительности закупок. Он отображает закупки, в которых могут быть выявлены различные нарушения или существенные отклонения, недобросовестность поставщиков, коррупционная составляющая. Среди показателей этого критерия: «доля закупок по неминимальной цене», «доля допущенных заявок участников», «доля заявок, не принявших участие в аукционе», «качество исполнения контрактов». Последний показатель особенно важен, так как размещение государственного заказа не заканчивается на этапе заключения контракта. Для оценки эффективности закупки необходимо определить достижение основной цели закупки — удовлетворение потребности заказчика, ради чего, собственно, и проводилась закупка.
Рисунок 2. Результаты комплексной оценки эффективности закупок, %Поставленные изначально цели достигаются путем утверждения и широкого применения типовых контрактов. В них установлена серьезная ответственность поставщика за неисполнение (некачественное исполнение) контракта. Типовые контракты позволяют минимизировать возможные случаи сговора между участниками за счет выявления повторяющихся закупок с заявками, не участвующими в аукционе. Анализ отклонения участников по вторым частям позволяет выявить случаи формального подхода, исключая тем самым коррупционную составляющую.
Критерий соблюдения законодательства в сфере закупок включает показатели, характеризующие поддержку СМП и долю обоснованных (частично обоснованных) жалоб. В Тюменской области уделяется особое внимание привлечению к участию в государственных и муниципальных закупках субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций. Для оказания дополнительной поддержки субъектам малого предпринимательства, увеличения доли заключенных с ними контрактов расширен перечень товаров, рекомендуемых к закупке исключительно путем проведения специализированных торгов для СМП, СОНКО. В рамках методики оценки эффективности закупок заявлен повышенный показатель доли государственных закупок у СМП, СОНКО, и с 2013 года это требование неизменно соблюдается.
Субъекты малого и среднего предпринимательства активно привлекаются на субподряд: только в 2018 году общий объем закупок у этой части поставщиков превысил 5,1 миллиарда рублей. Дополнительно в текущем режиме осуществляется контроль отражения информации о поставщиках в реестре контрактов в Единой информационной системе. Принимаемые меры позволяют стабильно, из года в год перевыполнять установленную законом 15-процентную норму закупок у СМП: по итогам 2015 года — 19,5%, 2016-го — 28%, 2017-го — 38%.
Экономия и Н(М)ЦК
Итоги конкурентных закупок в соответствии с утвержденной методикой оцениваются на предмет эффективности расходования бюджетных средств путем определения полученной экономии. Удовлетворительным значением считается диапазон 5–25%. Более высокий уровень экономии, скорее всего, свидетельство либо о завышенной Н(М)ЦК, либо о несоответствии качества поставляемых товаров (работ, услуг) заявленным характеристикам.
Управление государственных закупок Тюменской области, как регулятор контрактной системы в регионе, разработало рекомендации по достижению оптимальных значений показателей. В первую очередь речь идет о повышении качества формирования Н(М)ЦК. Сегодня заказчики активно используют цены заключенных ранее и успешно исполненных контрактов, осуществляют запрос коммерческих предложений у реальных участников закупок. В регионе создана межведомственная комиссия, осуществляющая контроль за формированием Н(М)ЦК крупных закупок (от 10 миллионов рублей). Использование типовых комплектов документов для наиболее массово закупаемых товаров (работ, услуг) гарантирует соответствующее качество по реальной рыночной (не заниженной) цене, исключая риски участия в закупках недобросовестных поставщиков.
Планирование закупок
Одной из важнейших составляющих и ключевым этапом закупочной деятельности как государственных и муниципальных заказчиков, так и коммерческих организаций, потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) является планирование. Частое внесение изменений в планы-графики, подлежащие обязательной публикации в Единой информационной системе в сфере закупок, препятствует своевременному и качественному планированию участия потенциальных поставщиков в государственных и муниципальных закупках. Как результат, низкая конкуренция и увеличение вероятности срыва проведения закупок по причине отсутствия участников.
Для повышения эффективности закупок в Тюменской области введено ограничение на внесение изменений в планы-графики заказчиков. В соответствии с распоряжением Правительства Тюменской области изменения возможны только в течение последнего месяца квартала (за исключением ряда установленных случаев — полученной экономии, необходимости повторных закупок, выделения дополнительного финансирования и прочего). В результате качественного планирования в два раза сократилось количество закупок в IV квартале года: с 51% в 2013 году до 24% — в 2018 году. Это, в свою очередь, позволяет планировать деятельность уполномоченному органу, обеспечивая своевременную и качественную организацию закупочных процедур без каких-либо сбоев и накладок. Заказчики получают требуемые товары (работы, услуги) в соответствии с заявленными потребностями.
Комплексная оценка
По результатам анализа достигнутых значений показателей в рамках каждого из критериев эффективности закупок в соответствии с утвержденной методикой выставляется комплексная оценка, для расчета которой используется балльная шкала. Каждому показателю, включенному в комплексную оценку, присваивается определенное количество баллов в соответствии со степенью эффективности от 0 до 3, далее определяется совокупный показатель.
По итогам расчета государственным и муниципальным заказчикам Тюменской области присваивается оценка эффективности закупок: эффективные закупки, умеренная эффективность, неэффективные закупки, неудовлетворительная эффективность.
Все принимаемые нами меры дают результаты. Так, в 2014 году оценка «умеренная эффективность» была присвоена 34% государственных заказчиков, а по итогам 2018 года — 84% (рисунок 2). Такая же положительная динамика наблюдается и в сфере муниципальных закупок: за два года проводимого мониторинга эффективности количество заказчиков с «умеренной эффективностью» закупок выросло с 35 до 46%. При этом необходимо отметить, что в соответствии с утвержденной методикой в показателях целенаправленно заложены завышенные требования, и эти требования постоянно ужесточаются с целью стимулирования заказчиков на дальнейшее повышение эффективности закупок.
Важно отметить и то, что в Тюменской области проведение оценки эффективности закупок носит многоуровневый характер. Не реже одного раза в месяц оценка проводится на основании данных единой региональной информационной системы. В результате такого мониторинга выявляются резервы для повышения эффективности, вырабатываются рекомендации, методические материалы, проводятся рабочие совещания, обучающие мероприятия и прочее. По итогам квартала достигнутые значения показателей эффективности доводятся до сведения специалистов контрактных служб для принятия ими соответствующих мер по повышению эффективности. Раз в полугодие уполномоченный орган осуществляет информирование руководителей государственных и муниципальных заказчиков о достигнутых значениях показателей с направлением рекомендаций по их оптимизации. По итогам года губернатору Тюменской области направляются предложения о поощрении государственных заказчиков, глав муниципальных образований и городских округов региона, достигших наивысших показателей эффективности закупок.
Планы
Развитие системы оценки закупок в Тюменской области — процесс постоянный, непрекращающийся. Значительная работа проделана, но мы не собираемся останавливаться на достигнутом. Основные векторы развития на 2019 год определены. В первую очередь это, конечно, дальнейшая автоматизация процессов сбора и анализа информации. Информационная система в 2018 году успешно прошла регистрацию, ей присвоен статус Единой региональной и муниципальной информационной системы. Теперь не только государственные, но и все муниципальные заказчики обязаны работать в ЕИС, в том числе и с электронными площадками. Это делает возможным автоматический расчет показателей эффективности закупок без дополнительного сбора информации о проводимых закупках с муниципальных заказчиков.
Закупочный процесс развивается очень динамично. Поэтому необходимо совершенствовать методику оценки эффективности осуществления закупок. Чтобы оперативно актуализировать показатели, в 2018 году Управление государственных закупок Тюменской области наделено полномочиями по внесению изменений в действующую методику.
В октябре прошлого года практика «Оценка эффективности осуществления закупок» была включена в Реестр передовых практик реализации норм законодательства в сфере закупок Гильдии отечественных закупщиков и специалистов по закупкам и продажам. Ознакомиться с ней можно на сайте гильдии по адресу: ooogos.ru/regions/rating/reestr-lpr/luchshie-praktiki.php.
В ближайшем будущем мы планируем дополнить методику критерием «Оценка информационной инфраструктуры» с учетом новых показателей, предложенных на одном из последних заседаний экспертного совета Гильдии отечественных закупщиков. Надеемся, что Тюменская область сохранит свои лидирующие позиции, а проводимые государственные закупки по-прежнему будут максимально доступными, открытыми и эффективными.
Тюменская область возглавила рейтинг
В 2018 году Тюменская область стала лидером Национального рейтинга состояния инвестиционного климата в субъектах РФ. Этот рейтинг оценивает усилия региональных властей по созданию благоприятных условий для ведения бизнеса и выявляет лучшие практики. В 2016 году Тюменская область заняла в национальном рейтинге 5-е место, в 2017 году — 6-е. В интегральном рейтинге 2018 года регион оторвался от ближайших конкурентов на 12 баллов и занял 1-е место.
