Планы по реализации национальных проектов амбициозны, однако без упрощения процедур закупок выполнить их в поставленные руководством страны сроки может оказаться проблематично. Об этом заявили ключевые эксперты в сфере закупок — представители Минфина и Казначейства России, Государственной думы, ФАС — на пресс-конференции в ТАСС.
Привычная волна критики в адрес Закона № 44‑ФЗ грозит перерасти в цунами. Причина тому — национальные проекты. На заседании Государственного совета в Ялте, посвященном реализации нацпроектов, губернаторы пожаловались президенту, что закон о контрактной системе не позволит завершить капстроительство в срок. Действующая система сложна, недостаточна гибкая и нуждается в донастройке.
Большая порция критики вылилась на 44‑ФЗ и на февральском съезде Общероссийского конгресса муниципальных образований. Тогда представители муниципального сообщества в один голос заявили: «С 44-м мы нацпроекты не реализуем!» Призыв одного из мэров российских городов отменить закон о контрактной системе был поддержан громом аплодисментов.
К жалобам глав регионов и муниципальных властей наконец-то прислушались. Первый вице-премьер, министр финансов РФ А. Г. Силуанов еще в феврале поручил всем заинтересованным ведомствам и службам представить предложения по упрощению законодательства о закупках.
За медиацию и сокращение сроков
Справедливости ради стоит заметить, что и эксперты, и заказчики, и участники закупок уже давно указывают на то, что Закон № 44‑ФЗ стал громоздким и неэффективным, оброс огромным количеством нормативных актов, однако только серьезные риски, такие как срыв реализации нацпроектов, заставили Правительство РФ заняться вопросом вплотную. Как отметил координатор проекта «За честные закупки», депутат Государственной думы А. А. Гетта, сейчас срок проведения конкурса — с момента объявления о закупке до подписания контракта — составляет 50 дней. По мнению депутата, это недопустимый срок. «Учитывая, что сегодня существует определенная трудность с доведением средств до регионов, к которой присоединится проблема очень длительных закупочных процедур, угроза невыполнения сроков, обозначенных Президентом РФ, становится реальностью», — полагает спикер.
По его мнению, сократить сроки прохождения процедуры позволят простые решения, например объединение плана с планом-графиком. Эта тема обсуждается давно, в том числе она звучала в 2018 году на форуме-выставке «ГОСЗАКАЗ — ЗА честные закупки», и сегодня с этим предложением согласны и ФАС, и Минфин России. Еще одна мера, озвученная Геттой, касается наделения заказчика правом заключать контракт со вторым участником в случае расторжения контракта с победителем.
Чтобы многочисленные вопросы, возникающие между поставщиком и заказчиком при реализации контракта, решались оперативно, без судебных тяжб, спикер предложил подумать о внедрении такого механизма, как медиация. «Соответствующий закон о медиации[1] у нас действует и его необходимо распространить на сферу закупок», — полагает координатор проекта «За честные закупки».
Следующая задача, которую, по мнению депутата, нужно решать, — приемка и контроль результатов исполнения контрактов. Спикер предложил разработать механизм независимой экспертизы принимаемых работ, товаров и услуг. «Когда мы оплатили из бюджета, к примеру, ремонт дорог, то в высоком качестве исполнения работ должны быть уверены все — и общественники, и заказчики, и в том числе поставщики», — отметил он.
Также Гетта сообщил о том, что в первом чтении принят законопроект, расширяющий полномочия Счетной палаты РФ. «Мы хотим наделить Счетную палату правом проверять дочерние организации российских госкорпораций, чтобы аудиторы могли ревизовать всю цыпочку прохождения федеральных средств с момента выделения денег из бюджета до получения их подрядчиком или поставщиком и делать соответствующие выводы об эффективности расходования средств и об аукционных хитросплетениях», — описал суть новации депутат.
Предложение регулятора
Предложения Минфина России по совершенствованию контрактной системы озвучила директор департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы ведомства Т. П. Демидова. Она напомнила, что в Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019–2024 годах есть раздел, посвященный совершенствованию системы закупок для обеспечения государственных (муниципальных) нужд. Заявленные в документе направления развития контрактной системы положены в основу работы Минфина по оптимизации Закона № 44‑ФЗ.
В частности, она рассказала о совершенствовании процедур заключения и исполнения контрактов по строительству. Ключевым нововведением здесь станет введение предквалификационного отбора. То есть возможность подать заявку на выполнение строительных работ будут иметь только участники, предоставившие оператору электронной площадки документы об опыте выполнения строительных работ в составе аккредитационных сведений.
Революционным предложением Демидова назвала то, что при проведении закупок строительных работ участнику необходимо будет дать только «электронное согласие» участвовать в такой закупке. Законопроект исключает обязанность участника заполнять в заявке множество параметров и характеристик по качеству. Ведь документация о закупке должна в обязательном порядке включать проектно-сметную документацию, которая уже предусматривает все необходимые требования к объекту строительства, включая требования к качеству строительных материалов.
Предлагается расширить имеющиеся права заказчика закупать за единицу в случае невозможности заблаговременного определения объемов товаров, работ, услуг, которые потребуются при исполнении контракта. «Сейчас в законе есть перечень случаев, в которых допускается закупка за единицу, — напомнила спикер. — В законопроекте предусмотрена возможность заказчика закупать за единицу по любому предмету закупки независимо от наименования, в случае если он не может определить объем закупаемых товаров, работ, услуг».
Минфин предлагает сократить срок, на который формируется и размещается план закупки, с года до трех месяцев. «Действующая в настоящее время обязанность на год вперед распланировать закупки приводит к постоянному внесению изменений и, как следствие, затягиванию сроков, так как потребности у заказчика меняются», — пояснила Демидова. Также законопроект предусматривает введение единых правил нормирования госзакупок и переход к нормированию предметов закупки на основе единого каталога товаров, работ и услуг.
Кроме того, ведомство предлагает оптимизировать способы проведения закупок, оставив только аукцион, конкурс и запрос котировок, и максимально сократить сроки их проведения. Регулятор также намерен избавиться от цикличности закупочных процедур. «В настоящее время заказчик обязан проводить процедуру закупок до тех пор, пока на нее не придет хотя бы один участник. Нельзя сказать, что данная модель эффективна, — отметила Демидова. — Наше предложение — прервать эту цикличность и предусмотреть возможность заключать контракт с любым участником закупки, который соответствует требованиям документации, по согласованию с контрольным органом».
Введение предквалификации участников для всех закупок — еще одно предложение Минфина России. В ведомстве считают, что в этом случае на крупные закупки будут заявляться только ответственные участники, а наличие положительного опыта гарантирует качественное исполнение контракта. По словам Демидовой, Минфин России рассчитывает, что законопроект, получивший неофициальное название «оптимизационный», будет принят до конца этого года.
Долой 44-й?
Заместитель руководителя ФАС России М. Я. Евраев согласен, что система госзакупок требует существенного упрощения. Однако он убежден, что совершенствовать нужно действующее законодательство, а не принимать новое. «Несмотря на то что по-прежнему считаю принятие Закона № 44‑ФЗ серьезным откатом назад, я не сторонник позиции все сломать и построить заново, — высказал свою точку зрения спикер. — Это плохая традиция каждые шесть лет принимать новый закон на одну и ту же тему». Защищая 44-й, Евраев отметил, что в этом законе появилось много хорошего, чего не было в Законе № 94‑ФЗ. «Идеальных законов не бывает», — поставил он точку в дискуссии.
Что касается предложений по упрощению системы в рамках 44‑ФЗ, то Евраев обозначил исключение избыточных способов закупок, таких как запрос предложений, двухэтапный конкурс и конкурс с ограниченным участием. Также он отметил важность ухода от проведения «бесконечных процедур закупок». Кроме того, предложил увеличить начальную (максимальную) цену «короткого аукциона» с 3 до 50 миллионов рублей, что позволит осуществлять закупки в более сжатые сроки.
Ключевым направлением, по мнению представителя антимонопольной службы, является развитие электронных агрегаторов закупок, которые позволят заказчикам приобретать необходимые им товары в течение суток. ФАС предлагает ввести возможность закупки на таких агрегаторах до 500 тысяч рублей по торговой марке и до 20 миллионов рублей по группе товаров из каталога Минфина России.
Евраев поддержал предложение Минфина России о введении предквалификационного отбора участников в отношении всех видов закупок на средних и крупных торгах. Кроме того, антимонопольная служба предлагает ввести рейтинг деловой репутации предпринимателей, который будет автоматически присваиваться в ЕИС в зависимости от качества, количества и стоимости исполненных контрактов. «В частности, такая мера позволит не только формировать объективную оценку квалификации участников, но и поощрять добросовестные компании путем понижения для них уровня предоставления финансового обеспечения на подаваемые заявки и исполняемые контракты», — сказал Евраев.
Также он высказался за включение банков (держателей спецсчетов) в субъекты контроля по 44‑ФЗ и введение для них административной ответственности. «Сегодня банки не несут никакой ответственности в случае, когда из-за технического сбоя они не подтверждают блокировку денежных средств для обеспечения заявки участника, — подчеркнул Евраев. — Это очень серьезная проблема».
Контроль и ЕИС
Замруководителя ФАС рассказал о планах ведомства в части совершенствования контрольной деятельности. В частности, он предложил ввести для участников закупок пошлину, которую нужно будет заплатить в случае признания жалобы необоснованной. Это позволит защитить заказчика от «профессиональных жалобщиков». По словам спикера, сегодня 56% жалоб в сфере госзакупок признаются необоснованными.
Также Евраев считает, что развитие контроля в данной сфере должно быть неразрывно связано с ЕИС. Он полагает, что направление жалоб и уведомлений всем заинтересованным лицам необходимо осуществлять только через ЕИС, вся претензионная и иная официальная переписка заказчика с исполнителем также должна вестись в ЕИС. Кроме того, было предложено узаконить дистанционное рассмотрение жалоб.
Спикер затронул еще один вопрос: одностороннее расторжение контракта со стороны заказчика. Ключевой проблемой здесь является отсутствие у предпринимателей возможности защищать свои права при исполнении контракта. Только за 2018 год из восьми тысяч случаев одностороннего расторжения 43% контрактов было расторгнуто безосновательно. Это является одной из причин низкого количества заявок на торгах. «При одностороннем расторжении контракта со стороны заказчика предприниматель, даже если он добросовестно исполнял контракт и не был включен в реестр недобросовестных поставщиков, теряет и контракт, и до 30 процентов обеспечения по нему, — подчеркнул Евраев. — Ему остается только судебная защита, которая может длиться долго». В качестве решения проблемы он предложил предусмотреть право исполнителя обжаловать решение заказчика о расторжении контракта. Решение заказчика должно вступать в силу только при условии доказательства недобросовестных действий поставщика. Причем разбирательство по таким вопросам должно проходить по существу и в срок до пяти рабочих дней.
М. И. КУЛЬКОВА
[1] Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 193‑ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)».
