В конце мая — начале июня текущего года в Северной столице прошел Международный научно-практический форум «Государственный финансовый контроль как основа повышения качества и эффективности управления общественными финансами». Форум, организуемый Комитетом государственного финансового контроля Санкт-Петербурга, собирает на своей площадке специалистов по внутреннему государственному контролю из всех регионов РФ уже в четвертый раз. Председатель Комитета А. М. Жуков отметил, что «текущий год является особым, так мы начинаем практическую реализацию национальных проектов, которые определили основную повестку социально-экономического развития страны на ближайшие 5–6 лет».
Новая форма взаимодействия
Как отметил заместитель руководителя Федерального казначейства Э. А. Исаев на пленарном заседании форума, уже на протяжении почти века (в прошлом году контрольно-ревизионные органы России отметили свое 95-летие) контролеры и ревизоры работают по тем инструкциям и применяют те подходы, которые были разработаны и определены еще в советское время. Модель контроля построена таким образом, чтобы он обеспечивал выявление нарушения и соответствующее наказание. Эта задача выполняется — в 2018 году только силами контрольного блока Федерального казначейства выявлено порядка 25 тысяч нарушений на сумму более 2 триллионов рублей. С одной стороны, это говорит о качественном исполнении полномочий, с другой — о том, что такие негативные вещи, как нецелевое использование средств, неправомерные расходы и т. д., по-прежнему имеют место. «Поэтому сегодня наша первостепенная задача — предупреждение, вторая — пресечение, и уже потом выявление и наказание», — подчеркнул руководитель контрольного блока казначейства. — Такая модель контроля в настоящее время разработана Федеральным казначейством и направлена в Министерство финансов». Для перехода к новой модели Федеральное казначейство уже разработало карту рисков нарушений в финансово-бюджетной сфере, для чего была проделана масштабная работа по анализу ежегодных заключений Счетной палаты на отчет об исполнении федерального бюджета, информации о нарушениях по материалам Генеральной прокуратуры РФ, результатов анализа исполнения бюджетных полномочий органами внутреннего государственного финансового контроля регионов и муниципалитетов, итогов казначейского сопровождения.
Продолжая тему перспективной модели финконтроля, Исаев отметил, что в настоящее время определены новые формы взаимодействия Казначейства России и Счетной палаты РФ. Между ведомствами подписано дополнительное соглашение к соглашению об информационном взаимодействии в части организации сотрудничества при осуществлении государственного финансового контроля, разработаны предложения по схемам проведения совместных контрольных мероприятий, организована работа по синхронизации планов, а также обмену методическими документами. 28 мая текущего года руководитель Федерального казначейства Р. Е. Артюхин и председатель Счетной палаты РФ А. Л. Кудрин подписали двухсторонний приказ о создании рабочей группы по вопросам государственного финансового контроля, сопредседателями которой стали Э. А. Исаев и руководитель аппарата Счетной палаты О. Г. Савельев.
Во главу угла — стандарт
Об итогах четырнадцатого заседания рабочей группы по вопросам совершенствования внутреннего государственного муниципального финансового контроля Министерства финансов РФ, которое прошло накануне форума, рассказал заместитель Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России С. С. Бычков. В настоящее время главной целью рабочей группы является формирование предложений по созданию стандартов контрольной деятельности. В частности, на последнем заседании были рассмотрены и детально проанализированы проекты трех федеральных стандартов по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю (всего их будет семь), определяющих принципы контрольной деятельности, планирование контрольной деятельности и организацию контрольного мероприятия.
В ближайшее время помимо стандартов ВГ(М)ФК рабочая группа планирует рассмотреть и разрабатываемые Минфином России стандарты внутреннего финансового аудита. Стандарты же по осуществлению внутреннего финансового контроля разрабатываться не будут. Сегодня существует два отдельных бюджетных полномочия: по ВФК и по ВФА. Но законопроект, направленный на совершенствование внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, внутреннего финансового контроля и аудита, предполагает разработку стандартов только по аудиту. Эти стандарты будут утверждаться Министерством финансов РФ и станут едиными для бюджетов всех уровней. «Что касается ВФК, то эта функция была искусственно выделена из процедурного управленческого цикла деятельности ведомств, и формализация этой процедуры показала свою неэффективность», — отметил Бычков. Конечно, внутренний финансовый контроль был, есть и будет, но позиционироваться он должен как составная часть каждого из полномочий. В то же время ВФА как раз и должен быть нацелен на то, чтобы анализировать, как организовано каждое полномочие главного администратора, администратора бюджетных средств, насколько оно эффективно, надежно в плане защиты от рисков. «Поэтому базовое условие для повышения эффективности ВФА — это четкая регламентация его деятельности, четкое описание всех процедур. После принятия законопроекта предполагается принять восемь федеральных стандартов внутреннего финансового аудита, определяющих принципы, основания и порядок организации ВФА», — сказал представитель Минфина России.
Автоматизация контроля
Начальник Управления по контролю в сфере контрактных отношений Федерального казначейства Е. А. Беликова рассказала о том, как автоматизирована контрольная деятельность посредством функционала Единой информационной системы в сфере закупок. К примеру, при планировании контрольных мероприятий контролеры казначейства стараются максимально ориентироваться на те или иные содержащиеся в ЕИС рисковые показатели, имеющие прямые или косвенные признаки наличия рисков в деятельности заказчика. То есть эти сведения об объемах экономии средств, исполненных и неисполненных контрактов, неконкурентных закупок, ранее выявленных нарушениях позволяют казначейству рейтинговать заказчиков для определения «перспективных» объектов проверки. И эту содержащуюся в ЕИС аналитику органы внутреннего государственного финансового контроля регионов и муниципалитетов могут использовать не только при осуществлении контроля в сфере закупок, но при любой другой проверке. Кроме того, поскольку ЕИС является открытой системой, при выявлении нарушения с помощью ее функционала можно увидеть и всю доказательную базу: конкретный план закупок, конкретное извещение и конкретный контракт. «В этом году мы уже сделали обзор нарушений и в ближайшее время будем выводить так называемые риск-ориентировки для органов госфинконтроля субъектов и муниципалитетов», — сказала Беликова.
В настоящее время выявляется много нарушений, связанных с некорректным формированием Н(М)ЦК. Это вызвано в том числе и тем, что практически ни в одной отрасли нет правил ценообразования. Поэтому на ближайшую перспективу казначейство ставит перед собой задачу по формированию таких правил. «И решение этой задачи мы также видим в автоматизации. Поскольку у нас есть система, которая содержит в себе реальные сделки, то есть данные об этих сделках можно использовать для формирования среднего ценника на ту или иную продукцию, причем в сопоставимых финансовых экономических условиях», — отметила начальник Управления Федерального казначейства.
Синхронизировать нормы
Заместитель начальника Главного контрольного управления города Москвы И. Е. Зайко обозначила проблему, с которой сталкиваются контрольные органы из-за недостаточной синхронизации Бюджетного кодекса и Федерального закона № 44‑ФЗ. Внутренний государственный финансовый контроль регламентирован этими двумя документами, и если в ближайшее время предполагается путем внесения изменений в законодательство создать единую систему контроля закупочной деятельности, объединив процедуры контроля в одном акте, то вопрос объединения предметов контроля пока не звучит. «Процедуры контроля — это чисто организационный момент. С моей точки зрения, более важным является не то, как мы делаем, а то, что именно мы делаем. Но у нас по-прежнему остаются и вопросы контроля, закрепленного в 44‑ФЗ, и внутреннего госфинконтроля, закрепленного БК РФ», — высказала озабоченность Зайко. По ее словам, на практике это создает определенные проблемы. Сферы контроля пересекаются — контролю подлежат расходы, связанные с закупкой, осуществляемой по закону о контрактной системе, но эти средства принадлежат бюджету, а следовательно, подлежат контролю, организуемому в соответствии с Бюджетным кодексом.
К примеру, в контрольный орган приходит обращение гражданина, который в открытом доступе отследил ситуацию, когда в техническом задании указан, например, один размер крыши, а Н(М)ЦК включила в себя другой. Главное контрольное управление города Москвы является органом контроля, который объединяет в себе функции по контролю ВГФК и контролю в сфере закупок, и перед контролерами возникает дилемма, по какому пути идти. Налицо нарушение по утверждению документации, и орган контроля в сфере закупок вправе возбуждать административное производство. Однако здесь встает вопрос обоснованности Н(М)ЦК. «Но можно ли эту ситуацию рассматривать как нарушение обоснования начальной максимальной цены? У нас закон исходит из того, что обоснование делается, когда закупки еще только планируются. И уже есть судебная практика, когда суды отказывали в привлечении к ответственности в данной ситуации, ссылаясь на то, что при размещенной документации обоснование начальной (максимальной) цены делает не тот человек, который утверждает документацию. То есть мы получаем определенные противоречия и невозможность осуществления своей деятельности. Но в то же время мы можем, получив информацию о нарушении закона о контрактной системе, начать проверку в бюджетной финансовой сфере, то есть проверить эти же вопросы, только уже касаясь планирования расходов бюджета», — говорит Зайко.
При проверке исполнения контрактов также возникают сложные ситуации, связанные с вопросами устранимости нарушений и возмещения ущерба. 44‑ФЗ оперирует понятием соответствия товаров, работ, услуг условиям контракта, Бюджетный кодекс использует понятие нарушения условий контракта. То есть имеется расхождение в терминологии. Кроме того, 44‑ФЗ определяет, что предписание выдается в том случае, если нарушение является устранимым. БК РФ предусматривает возможность выдачи представления, которое содержит информацию о нарушении, и предписания, которое касается не только устранимых нарушений, но и требует возмещения ущерба. Если контролер вышел на проверку по 44‑ФЗ и выявил неустранимое нарушение, но видит, что ущерб бюджету нанесен и его можно взыскать с заказчика, то как ему поступать в данной ситуации? Выйти еще раз на проверку, но уже под эгидой Бюджетного кодекса, и проверить правомерность использования бюджетных средств на исполнение контракта? Чтобы таких вопросов не возникало, по мнению заместителя начальника Главного контрольного управления города Москвы, необходимо отрегулировать законодательство так, чтобы у контролера не было порой неразрешимого выбора, какой закон применять.
Эксперты обеспечат качество контрольных мероприятий
Доклад исполняющего обязанности начальника Главного контрольного управления Челябинской области Д. В. Агеева был посвящен вопросам эффективности привлечения экспертов к проведению контрольных мероприятий. Бюджетное законодательство позволяет субъектам РФ самостоятельно определять порядок осуществления внутреннего государственного финансового контроля, в соответствии с которым на практике контрольным органам предоставлена правовая возможность привлекать внешних экспертов к участию в проверках.
«Наше учреждение в этом смысле обладает определенным преимуществом, так как имеет статус государственного судебно-экспертного учреждения и на основании Федерального закона “О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации” осуществляет функции, исполняет обязанности, имеет права и несет ответственность как государственное судебно-экспертное учреждение», — рассказал Агеев. В Главном контрольном управлении Челябинской области создано структурное подразделение — отдел специальных экспертиз, которое осуществляет комплекс мероприятий по экспертному сопровождению проверок, поиску и фиксации фактологического материала для возбуждения уголовных дел по результатам проведенных проверок. Агеев остановился на опыте привлечения специалистов-экспертов к проверкам в области строительства. Основная задача, которая ставится перед экспертами — это установление соответствия фактически выполненных видов, объемов и стоимости работ и примененных материалов работам, предусмотренным контрактом, данным, отраженным в первичной документации, на основании которой оплачены работы, а также соблюдения заказчиками при исполнении контрактов требований законодательства о градостроительной деятельности.
Эффективность такой организации деятельности доказана временем. В частности, общая сумма выявленных Главным контрольным управлением Челябинской области финансовых нарушений в сфере дорожного хозяйства только лишь за последние три года составила более 304 миллионов рублей. В результате применения бюджетных мер принуждения возвращено в областной бюджет 158,1 миллиона рублей. «Как показывает практика, результаты контрольной деятельности, осуществляемой с экспертным сопровождением отдела специальных экспертиз, в большинстве случаев становятся основанием для возбуждения уголовных дел. В ближайшей перспективе мы намереваемся увеличить долю инструментальных обследований состояния объектов строительства, для целей которых дополнительно планируется приобретение порядка двадцати единиц специальных приборов и оборудования, что в свою очередь позволит и дальше повышать качество и результативность проверочных мероприятий», — подчеркнул выступающий.
О новациях
Заключительным аккордом Международного форума стало выступление заместителя министра финансов РФ А. М. Лаврова, который рассказал о новациях бюджетного и закупочного законодательства. В частности, заместитель министра отметил, что 29 мая одобрен Советом Федерации Федеральный закон, которым установленное статьей 7 Федерального закона № 457 основание для оперативного распределения бюджетных ассигнований на реализацию национальных проектов продлено до 2024 года включительно, то есть на весь срок действия национальных проектов. Еще один законопроект, который еще не внесен в Государственную думу, продлевает предельный срок принятия федеральных законов, приводящий к изменению доходов бюджетов в очередном году до 1 октября. В настоящее время этот срок определен как 1 сентября, и действие этой нормы из-за невозможности ее исполнения в последние десять лет приостанавливалось. Новый срок позволит не приостанавливать норму, что даст возможность обеспечить большую предсказуемость налоговых новаций.
По словам Лаврова, подходит к концу и работа над новой редакцией Бюджетного кодекса. «Все законы, которые образуют сущностные позиции БК РФ, приняты в первом чтении либо внесены в Государственную думу, то есть работа над содержательной частью новой редакции будет завершена в ближайшее время. В документе останется процентов 40 неурегулированных вопросов, но они в основном касаются правил расположения глав и перекрестных ссылок, то есть юридико-технических моментов. Поэтому в этом году, мы надеемся, новая редакция Бюджетного кодекса будет внесена в Государственную думу», — отметил Лавров.
С. В. МАРТЫНЕНКО
