Эксперты Комитета гражданских инициатив провели любопытное исследование на тему «Особенности ротации корпуса мэров в современной России». Из отчета мы, например, видим, что популярность сити-менеджеров падает, что большинство мэров — так называемые технари, что женщины-градоначальники это скорее исключение, чем правило, и, наконец, то, что кресло мэра — это стартовая площадка либо для дальнейшей карьеры, либо для ее заката.
Объектами исследования стали 109 городов (80 региональных центров и 29 городов с населением свыше 200 тысяч человек). Как отметил Д. П. Соснин, координатор проекта Комитета гражданских инициатив «Муниципальная карта России: точки роста», такая выборка обусловлена тем, что в крупных городах все процессы, в том числе и политические, более динамичны и интерес к ним повышен. Хронологические рамки исследования ограничиваются десятью годами: с января 2008 года по март 2019 года. Всего в выборке значатся 359 мэров (за десять лет). Для изучения динамики изменения характеристик корпуса мэров в рамках исследования выделено три среза: 2008, 2014 годы и март 2019 года.
И наконец, еще один параметр. В Законе № 131‑ФЗ отсутствует понятие «мэр города». Юридически высшим должностным лицом муниципального образования является его глава. Однако он не всегда возглавляет местную администрацию. Поскольку в российской практике именно исполнительная власть традиционно обладает большим весом, то под термином «мэр города» в исследовании понимается глава муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, либо глава местной администрации — сити-менеджер (в случае если глава муниципалитета возглавляет представительный орган). Те главы, которые хоть и именуются мэрами, но не возглавляют местную администрацию, в выборку не попали.
Рисунок 1. Динамика изменения статуса мэров городов, %
Двуглавая модель не прижилась
Данные, собранные в ходе исследования, позволяют проследить динамику распространения двуглавой модели управления муниципальным образованием, которая предусматривает наличие главы муниципалитета и главы местной администрации (сити-менеджера), назначенного на контрактной основе по итогам конкурса. Эксперты выяснили, что пик популярности этой модели пришелся на период 2008–2014 годов (рисунок 1). Это было связано с желанием региональных властей усилить свое влияние на формирование органов МСУ.
Как видно из рисунка, в 2014 году был достигнут максимум распространения модели сити-менеджера в крупных городах России. Их общая доля в выборке исследования достигла 57%. Для сравнения: в 2008 году сити-менеджеров было в два раза меньше — 26%.
В 2015 году Федеральный закон № 8‑ФЗ ввел новый способ избрания главы муниципалитета: представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Такая модель сохраняет высокую степень влияния региональных властей на формирование высшего кадрового состава муниципальных образований, при этом устраняет риск двоевластия и конфликта между главой и сити-менеджером. В итоге с 2014 по 2019 год доля сити-менеджеров снизилась с 57 до 39%, а доля глав муниципальных образований, соответственно, выросла с 43 до 61%.
Таким образом, исследование показало, что популярность модели с сити-менеджером в Российской Федерации падает, профессиональное сообщество «управляющих городами» так и не сложилось и на практике происходит постепенный отказ от двуглавой модели.
Народных мэров все меньше
Что касается порядка замещения должности мэра, то исследование показало следующее. В 2008 году из 108 мэров, попавших в выборку, большинство (73%) были избраны на прямых выборах (рисунок 2). Однако к 2014 году количество глав муниципалитетов, получивших мандат непосредственно от населения, сократилось до 40%. При этом период отказа от прямых выборов мэров в сторону назначения не совпадает с губернаторской историей. «В 2008 году губернаторы назначались, а большинство мэров получали свой пост через выборы, — рассказал Соснин. — В 2012 году на волне либерализации политической системы выборы губернаторов (пусть и в усложненной форме) были возвращены, а выборы мэров, напротив, были в значительной степени свернуты». В настоящее время только 13 мэров (12%) избрано на прямых выборах, 53 (49%) — получили кресло градоначальника по результатам конкурса.
Авторы работы указывают на то, что в условиях нарастания количества конфликтов, связанных с городской тематикой (утилизацией мусора, застройкой зеленых зон, прокладкой транспортной инфраструктуры), растет запрос на мэров-политиков, умеющих коммуницировать с жителями, и особенно с протестными группами. При этом воспроизводство мэров-политиков нарушено. Сейчас система выстроена таким образом, что стабильность положения мэра в большей мере зависит от характера отношений с губернатором, чем от удовлетворенности жителей ситуацией в городе.
Рисунок 2. Динамика прямых выборов мэров в городах, включенных в выборку исследования, 2008–2019 гг.
Должность с не женским лицом
Проведенное исследование выявило и гендерный дисбаланс в корпусе мэров. Так, из 359 мэров только 19 (5%) — женщины. Хотя сегодня наблюдается слабоположительная динамика: в 2008 году из 106 мэров выборки женщин было всего две, а в 2019 году их стало уже восемь (из 101 мэра). «Такие темпы свидетельствуют о том, что преодоление гендерного дисбаланса в корпусе мэров российских городов идет слишком медленно», — отметил Соснин. Также он обратил внимание на то, что все женщины-мэры, представляющие оппозиционные партии (за десять лет их было четыре), были избраны на прямых выборах населением. Самая молодая женщина-мэр в выборке исследования — Г. И. Ширшина, член партии «Яблоко». В 34 года она была избрана на муниципальных выборах мэром Петрозаводска. В декабре 2015 года из-за конфликта с губернатором и городскими депутатами ее полномочия были досрочно прекращены.
Бэби-бумеров сменило поколение Х
Для определения возрастных характеристик мэров эксперты воспользовались американской теорией поколений, адаптировав ее к российским условиям. Исследование показало, что в целом в корпусе мэров можно выделить два основных поколения: это послевоенное поколение бэби-бумеров (56%) и поколение Х (43%) (таблица 1).
Таблица 1. Распределение мэров по поколениям
|
Поколение |
Годы рождения |
Количество |
Доля, % |
|
Молчаливое поколение |
1924–1943 |
2 |
Менее 1 |
|
Бэби-бумеры |
1944–1963 |
200 |
56 |
|
Поколение X |
1964–1984 |
154 |
43 |
|
Поколение Y |
1985–2003 |
3 |
1 |
Стоит отметить, что предвоенное и военное молчаливое поколение представлено двумя мэрами (2%) только в срезе 2008 года. В это время доминирует поколение бэби-бумеров — 79%, а поколение Х только начинает приходить к руководству российскими городами. В выборке 2008 года их было всего 19%.
К 2014 году количество представителей поколения Х среди мэров удвоилось, но бэби-бумеров все еще было большинство — 59%, а представителей более старшего молчаливого поколения в данном срезе уже не было совсем. Зато в 2014 году в корпусе мэров появилось поколение Y (мэр Грозного с 2012 по 2015 год 1987 г. р.)
К 2019 году поколение Х стало преобладать среди мэров и достигло 62%. Бэби-бумеры, по сути, становятся уходящим поколением: их в срезе 2019 года насчитывается 39 человек, или 36%. Скорость смены поколений достаточно высокая, и на подходе уже поколение Y. Сегодня оно представлено мэром Нижнекамска (Д. И. Баландин 1985 г. р.) и мэром Грозного (И. С. Салманович 1990 г. р.). Средний же возраст вступления в должность градоначальника с 2008 по 2019 год практически не менялся: он составляет 46–48 лет: в срезе 2008 года это 46 лет, 2014 года — 48 лет, 2019 года — 47 лет.
Где родился, там и пригодился
Следующая характеристика, которая интересовала исследователей, — территориальная мобильность. При вводе института сити-менеджерства ожидалось, что сформируется профессиональный мобильный корпус мэров. То есть сити-менеджер, эффективно управляющий одним городом, может быть приглашен в другой и т. д. Однако по факту территориальная мобильность российских мэров очень низкая. Авторы работы данный факт оценивали по четырем сценариям.
Сценарий 1. «Отсутствие территориальной мобильности» (в одном и том же городе родился — получил образование — стал мэром). Таких мэров большинство — 127 (35%).
Сценарий 2. «Образовательная территориальная мобильность с возвращением на малую родину» (родился — уехал получать образование в другой город — вернулся — стал мэром родного города). Мэров-возвращенцев — 99 (28%).
Сценарий 3. «Образовательная территориальная мобильность с закреплением на новом месте» (родился в одном городе — уехал получить высшее образование в другой — остался на месте получения образования — стал там мэром). В исследуемой выборке 42 случая (12%).
Сценарий 4. «Высокая территориальная мобильность» (родился в одном городе — получил высшее образование в другом — мэром стал в третьем). Высокая территориальная мобильность отличает 91 мэра (25%).
Эксперты делают выводы, что в целом высокая «укорененность» является благоприятным фактором для занятия должности главы города. Хотя 21 человек из выборки осуществили трансфер с позиции мэра в одном муниципальном образовании на позицию мэра в другом (в основном в рамках одного региона).
Власть переходит от технарей к юристам
Анализ образовательного профиля мэров показал, что все 359 мэров выборки имеют высшее образование. При этом 159 мэров (44%) получили два и более высших образования. Довольно большое число мэров — 73 человека (20%) имеют ученую степень. Вместе с тем стоит отметить, что доля мэров, имеющих ученую степень, за десять лет заметно сократилась (с 29 до 17%). На сегодняшний день из 109 глав ученую степень имеют 19 человек.
Среди мэров наиболее распространено пять профилей образования: технический, экономический, юридический, государственное и муниципальное управление, менеджмент. Как видно из таблицы 2 в целом по выборке, почти каждый третий мэр имеет техническое образование. Обратите внимание, что сегодня тенденция несколько меняется. Активно растет доля мэров с юридическим образованием: за десять лет их количество удвоилось — с 10 до 20%. Это в некоторой степени свидетельствует о том, что в условиях усложнения законодательного регулирования МСУ, роста прессинга и различного рода проверок со стороны правоохранительных и контрольно-надзорных органов у российских мэров растет запрос на юридические компетенции.
Таблица 2. Динамика распределения мэров городов по направлениям образования, %
|
Направление образования |
Доля в целом по выборке |
Доля в 2008 г. |
Доля в 2014 г. |
Доля в 2019 г. |
|
Техническое |
30 |
37 |
26 |
30 |
|
Экономическое |
24 |
27 |
26 |
19 |
|
Юридическое |
15 |
10 |
16 |
20 |
|
Государственное и муниципальное управление |
13 |
13 |
12 |
14 |
|
Менеджмент |
7 |
4 |
8 |
6 |
|
Прочее |
11 |
9 |
14 |
12 |
От сумы и от тюрьмы
Завершающая часть исследования названа «Куда уходят мэры?». Здесь в выборку попали 263 экс-мэра, 13 из них ушли со своих постов в марте — июне 2019 года. По 226 экс-мэрам имеется информация об их дальнейшей судьбе из открытых источников. Как отметили эксперты, карьерные траектории мэров после отставки имеют широкий спектр вариантов (таблица 3). Кто-то продолжил карьерный рост, кто-то ушел в бизнес, а кто-то попал на скамью подсудимых…
Таблица 3. Карьерные траектории мэров после отставки
|
Категория |
Количество |
Доля, % |
|
Региональные структуры |
55 |
21 |
|
Уголовное преследование |
39 |
15 |
|
Бизнес |
32 |
12 |
|
Муниципальные структуры |
27 |
10 |
|
Федеральное собрание |
20 |
8 |
|
Федеральные структуры |
13 |
5 |
|
Представительные органы субъекта РФ |
13 |
5 |
|
Пенсия |
9 |
3 |
|
Университеты |
5 |
2 |
|
Другое |
13 |
5 |
|
«Пропали с радаров» |
37 |
14 |
Как видно из таблицы, самая большая категория — 55 человек из кресла мэра переместились в региональные органы исполнительной власти. Из них чуть больше 40% стали заместителями губернаторов, 11% — министрами региональных правительств, 12% экс-мэров стали главами субъектов РФ.
На втором месте самый грустный сценарий завершения карьеры мэра — уголовное преследование. Из числа бывших мэров, включенных в выборку исследования, 39 человек (15%) подверглись уголовному преследованию. При этом последствия возбуждения уголовного дела различны. В 13% случаев дело было прекращено, в 26% дело еще не завершено, в 62% дело дошло до суда (причем половина осужденных получила условный срок, а половина — реальный).
Сити-менеджер. Кто он?
Институт сити-менеджеров зародился в США в начале XX века. Идея заключалась в создании модели, при которой сложным городским хозяйством управляют профессиональные внепартийные менеджеры, а не политики. В 1914 году была создана международная ассоциация сити-менеджеров — ICMA, которая в настоящее время насчитывает более десяти тысяч членов. В России дорогу к внедрению института сити-менеджеров открыл Федеральный закон № 131‑ФЗ.
О. В. ИЗУТОВА
