№1 январь 2014 — 02 февраля 2014

Информированное бюджетирование в США: эволюционный подход

Версия для печати 3146 Материалы по теме
Информированное бюджетирование в США: эволюционный подход

Филип ДЖОЙС, профессор Школы публичной политики Университета Мэриленда, член Национальной академии государственного администрирования: в США на уровне национального правительства как минимум 50 лет предпринимаются попытки установить более жесткую связь между результатами деятельности ведомств и бюджетными расходами. Сегодня особенно остро стоят вопросы, связанные с удлинением горизонтов планирования и более широким использованием данных о достигнутых результатах при принятии решений по бюджету. Сложной проблемой является необходимость одновременного повышения результативности и сокращения бюджетного дефицита.

Политический контекст

США имеют федеративную систему государственного устройства. В стране действует национальное правительство, 50 правительств штатов и почти 50 тыс. локальных правительств. В США реализована концепция разделенного суверенитета: по конституции штаты имеют независимые полномочия по налогообложению и расходам. Локальные правительства являются креатурой штатов: их полномочия в сфере налогообложения и расходов определяется конституциями штатов.

На национальном уровне государственная власть представлена тремя равноправными ветвями — исполнительной (возглавляется президентом и состоит из агентств, напрямую подотчетных ему), законодательной — конгрессом (состоит из двух органов — палаты представителей и сената) и судебной, которая включает Верховный суд США и нижестоящие федеральные суды. Палата представителей включает 435 членов, которые избираются каждые два года. Места в палате распределены между штатами пропорционально численности их населения. Сенаторов насчитывается 100 человек, по два от каждого штата. По конституции США конгресс издает законы (с последующим одобрением президента), президент исполняет законы, а суды их толкуют. В такой сегментированной системе раздельное партийное правление (когда разные органы власти контролируются разными партиями) является нормой. В стране существуют только две важные политические партии — республиканцы и демократы, и в период 1970–2012 годов лишь в течение 12 лет какой-либо из них удавалось контролировать одновременно президентский кабинет и обе палаты конгресса.

Ранее

Рост зарплаты бюджетников вызовет рост средней зарплаты по стране

Государственный сектор в процессе перемен

Госзаказ: как разбирать споры с подрядчиками и работать по 44 ФЗ с малым бизнесом

Госдума рассмотрит дополнения к Федеральной контрактной системе

На федеральном уровне финансовый год продолжается с 1 октября до 30 сентября. Федеральные расходы на 2012 финансовый год (который завершился 30 сентября 2012 года) составили примерно 3,6 трлн долл. (24% ВВП)1. Эти расходы можно подразделить на обязательные, которые состоят в основном из нормативных расходов, не нуждающихся в ежегодном законодательном одобрении (60% бюджета), и дискреционные, на долю которых приходятся остальные 40%. Ежегодный бюджетный процесс начинается в первый понедельник февраля с того, что президент предлагает бюджет, включающий рекомендации по налогообложению и расходам. Это бюджетное предложение — итог процесса, протекающего в недрах исполнительной власти. В ходе него федеральные агентства запрашивают расходы, которые, по их мнению, необходимо включить в президентский вариант бюджета. Процесс рассмотрения бюджета внутри исполнительной власти обычно длится от шести до девяти месяцев и курируется Административным и бюджетным управлением (OMB), подотчетным напрямую президенту. После того как президентский вариант бюджета попадает в конгресс, тот начинает свою работу над бюджетом и должен завершить ее до конца сентября. Следует отметить, что конгресс не связан ни одной из президентских рекомендаций.

Работа конгресса делится на три части:

1) утверждение бюджетной резолюции, которая задает общие рамки для ближайшего финансового года и нескольких последующих лет, включая параметры доходов и расходов. Эта резолюция не нуждается в подписи президента, поскольку определяет правила работы самого конгресса;

2) утверждение 12 законов о бюджетных ассигнованиях, на основе которых финансируется дискреционная часть бюджета;

3) утверждение законов, влияющих на доходы и обязательные расходы (только если в этой части ожидаются какие-то изменения).

Бюджетный процесс очень фрагментирован и подвержен политическим влияниям. Бюджетные реформы, инициируемые исполнительной властью, зачастую встречают холодную или даже враждебную реакцию со стороны конгресса, особенно если законодателям кажется, что на их бюджетные прерогативы посягают.

США в настоящее время имеют большой и продолжающий расти долг. Прогнозируется, что по итогам 2013 финансового года публичный долг превысит 10 трлн долл., или 68% ВВП. В обозримом будущем все дискуссии вокруг бюджета будут так или иначе связаны с проблемой федерального долга. В бюджетном процессе США также существует хроническая проблема соблюдения сроков: лишь три раза после 1977 года все законопроекты о бюджетных ассигнованиях удавалось утвердить до начала финансового года. Бюджетную резолюцию также не удавалось вовремя принять в пяти из десяти последних случаев, включая 2012 и 2013 финансовые годы.

Бюджетные реформы в ХХ веке

Бюджетная реформа США имеет долгую историю. Усилия, которые предпринимались в штатах и на местном уровне в конце XIX века, имели целью снижение уровня коррупции за счет введения механизмов контроля за исполнением бюджета. На практике это включало введение постатейных бюджетов и разработку законов, направленных на ограничение расходов, а также на расширение использования предварительных проверок и аудита. На федеральном уровне ключевым итогом этих процессов стало принятие Закона «О государственном бюджете и отчетности» 1921 года, который ввел институт президентского бюджетного предложения и учредил новую структуру — Бюджетное управление президента (ныне Административно-бюджетное управление, OMB). Хотя эти усилия можно считать успешными с точки зрения внедрения новых инструментов бюджетного контроля, они не были направлены на то, чтобы поставить вопрос о результатах, достигнутых за счет бюджетных ассигнований.

Почти 50 лет назад, в 1966 году, профессор политологии А. Шик (Allen Schick) выделил три самостоятельные фазы американской бюджетной реформы, связанные с основными функциями бюджетирования — контролем, управлением и планированием. За реформами первой половины ХХ века, ориентированными на контроль, следуют первые попытки внедрения программного подхода в бюджетный процесс, связанные с появлением в 1950-х годах так называемого бюджетирования, ориентированного на результат. Эта реформа концентрировалась на вопросах управления и пыталась связать расходы с непосредственными результатами, которые «приобретались» за их счет, однако не с конечными целями государственной политики. 1960-е годы ознаменовались появлением системы планирования, программирования, бюджетирования (Planning-Programming-Budgeting System, PPBS), целью которой было направить бюджетный процесс на достижение некоего конечного результата. PPBS, берущую начало в Министерстве обороны, оказалось довольно трудно перенести на деятельность гражданских органов власти. За реализацией и последующим отказом от нее последовали попытки реформ 1970-х годов, в частности «управление по целям» (management by objectives, MBO), которое продвигала администрация Никсона, и «бюджетирование с нулевой базой» (zero-base budgeting), ставшее одной из приоритетных реформ администрации Картера.

1980-е годы не принесли почти ничего интересного с точки зрения бюджетных реформ, зато в 1993 году произошло важнейшее событие — был принят Акт о результатах деятельности правительства (GPRA). Ключевым отличием новой реформы от всех предыдущих стало то, что она была реализована в форме закона, а не просто президентской инициативы. От правительственных агентств теперь требовалось:

• разрабатывать стратегические планы, описывающие долгосрочные конечные цели и ожидаемые результаты;

• публиковать планы деятельности, согласующиеся со стратегическими планами и устанавливающие как конкретные индикаторы, так и непосредственные задачи деятельности (соответствующие запланированным конечным целям);

• ежегодно отчитываться о своей деятельности, в частности о работе по достижению целей и реализации задач, зафиксированных в стратегических планах и планах деятельности.

Заявленной целью GPRA было использование данных о результатах деятельности в бюджетном процессе, однако главное, чего реформа смогла добиться начиная с эпохи Клинтона и до сегодняшнего дня, — это рост производства таких данных. Администрация Клинтона также развивала отдельное направление реформы, воплощенное в Анализе деятельности федерального правительства (National Performance Review), который был инициирован вице-президентом А. Гором.

Подходы администраций Буша и Обамы к информированному бюджетированию

Когда в 2001 году администрация Буша приступила к выполнению своих обязанностей, она заявила, что GPRA по большей части не справился с задачей изменения процедуры принятия бюджетных решений, и предложила свой набор реформ — Управленческую инициативу президента (PMA), опубликованную в сентябре 2001 года. Инициатива включала пять административных реформ:

1) стратегические инвестиции в человеческий капитал — разработана, чтобы подготовить федеральные министерства к необходимости замены уходящих на пенсию федеральных служащих;

2) конкурентное привлечение ресурсов — предложена, чтобы расширить использование коммерческих подрядов в государственном управлении;

3) улучшение финансовых результатов — концентрировалась главным образом на повышении качества финансового менеджмента, о котором должны были свидетельствовать улучшившиеся результаты аудита;

4) электронное правительство — стремилась учесть общемировые тенденции в повышении качества предоставления услуг за счет использования технических средств;

5) интеграция бюджета и показателей деятельности — разработана, чтобы продолжить повышение качества данных о результативности. При этом распределение ресурсов и управление ими должны были нацеливаться на определенные результаты.

Администрация Буша ежеквартально составляла рейтинг 26 правительственных министерств, оценивая при этом то, как они продвигаются по пяти утвержденным направлениям. Оценкой занималось OMB. Использовалась система светофора: зеленый балл означал, что агентство соответствовало всем критериям, желтый и красный свидетельствовали о более низком уровне результативности.

Постфактум администрация Буша утверждала, что эта система была чрезвычайно успешна, о чем якобы свидетельствуют изменения в сигналах «светофоров» в 2001–2008 годах (табл. 1). Если при самой первой оценке, проведенной в 2001 году, только одно ведомство получило зеленый балл хотя бы в одной сфере управления (финансовые результаты Национального научного фонда), то в 2008 году число зеленых отметок выросло до 72. Некоторые министерства продемонстрировали буквально колоссальные улучшения работы. Например, Госдепартамент в 2001 году был отмечен красным по всем пяти направлениям, а в 2008 году по каждому получил зеленый. Есть и другие министерства, ставшие полностью «зелеными» в 2008 году — Управление охраны окружающей среды, Министерство труда и Управление социальной защиты.

Можно усомниться в том, что столь впечатляющий прогресс имел место на самом деле. Во-первых, агентства могли научиться манипулировать системой оценки, тем более что баллы выставлялись субъективно и не было никакой повторной методологии достижения высшего балла. Во-вторых, сами стандарты со временем развивались, их требования смягчались, поэтому спустя несколько лет получить зеленый балл стало легче, чем в самом начале.

Следующей знаменательной инициативой администрации Буша стала система рейтинговой оценки программ (PART), впервые примененная в бюджетном процессе 2004 финансового года. PART брала программы в качестве единиц анализа (всего было идентифицировано примерно 1000 программ) и оценивала их с помощью вопросника, запрашивая у агентств информацию о характеристиках программ. Вопросник мог включать 25–30 вопросов, которые охватывали следующие сферы:

• цель и структуру программы — насколько они ясны и обоснованны (20%);

• стратегическое планирование — устанавливает ли агентство достоверные годовые и долгосрочные цели (10%);

• управление программой — осуществляет ли агентство надлежащий финансовый менеджмент и предпринимает ли оно усилия по улучшению качества программ (20%);

• результаты программы — достигает ли программа результатов, соответствующих ее целям (50%).

Агентства заполняли вопросник, который затем OMB проверяло и одобряло. Оцененная таким образом программа попадала в одну из пяти групп в зависимости от количества набранных баллов: эффективная (85–100), относительно эффективная (70–84), удовлетворительная (50–69), неэффективная (0–49) и группа «результаты не показаны» (если у программы мало адекватных критериев оценки, она попадает в эту группу вне зависимости от набранных баллов). В течение первых пяти лет действия PART ежегодно оценивалось примерно 20% всех программ. Основной задачей PART было оценить каждую программу, так что администрация Буша пожертвовала глубиной оценки ради ширины ее охвата.

Как и в случае с PMA, администрация Буша дала положительную оценку PART. В то время как процент неэффективных программ оставался примерно одинаковым (3–5%) в течение семи лет действия PART, наблюдался существенный рост доли эффективных и относительно эффективных программ. Если в 2002 году 30% программ были оценены как эффективные или относительно эффективные, то в 2008 году этот показатель достиг 51%. Важно также, что доля группы «результаты не показаны» сократилась на две трети — с 50% в 2002 году до 17% в 2008 году.

Независимые оценки PART были более сдержанными. Вот несколько наиболее примечательных выводов:

• крайне децентрализованный подход PART (с программами в качестве единицы анализа) порождал некоторую близорукость государственного управления. Он не позволял комплексно оценить результаты управления в тех случаях, когда вклад в эти результаты вносило более чем одно министерство или более чем одна программа. Это был отход от принципов GPRA, который сосредоточивал свое внимание именно на уровне министерств;

• несмотря на то что данные PART использовались при принятии решений исполнительными органами власти (особенно при подготовке президентского бюджета), она сталкивалась с равнодушной, а иногда и враждебной реакцией конгресса. Реформаторы не сумели собрать данные, которые можно было бы использовать для повышения качества программ или которые оказывали бы влияние на распределение бюджетных ассигнований;

• PART не всегда принимала во внимание различия между разными типами программ. Так, она исходила из того, что все программы имеют измеримые промежуточные и конечные результаты. Это ставило программы, удобные с точки зрения их количественной оценки, в более выгодное положение;

• PART требовала больших объемов работы как от федеральных агентств, так и от OMB. Хотя министерства рассматривали PART как инициативу OMB, многие эксперты по бюджету из самого OMB были рады отказу от системы, а соразмерность затраченных усилий полученным выгодам ими ставилась под вопрос.

Президент Обама вступил в должность в январе 2009 года — в один из самых сложных для американской истории моментов. Политический курс по вопросу о результативности деятельности, сформулированный Обамой, в первые полтора года был сосредоточен как минимум на четырех отдельных инициативах: оценке эффективности мер стимулирования экономики, сокращении дефицита, следовании адресным целям деятельности и проведении адресной оценки программ.

Акт о восстановлении и реинвестировании Америки (ARRA, или стимулирующий закон) был издан в начале 2009 года. Самая последняя оценка общей стоимости ARRA дает цифру примерно в 831 млрд долл., что включает снижение налогов и рост расходов, призванный стимулировать экономику. Главная цель ARRA — занять граждан, которые вследствие рецессии могли остаться безработными. Таким образом, администрация Обамы оказалась сосредоточена на подсчете сохраненных или созданных рабочих мест, а потому разработала детализированную методику, позволяющую отслеживать произведенные расходы и ситуацию с занятостью.

После того как три финансовых года подряд (2009, 2010, 2011 годы)дефицит федерального бюджета превышал 1 трлн долл. (до 2009 года он никогда не достигал даже 500 млн долл.), администрация Обамы провозгласила задачу его снижения в среднесрочном периоде. Эта задача рассматривалась как часть долгосрочной цели, связанной с возвращением дефицита к его историческому среднему за 40 лет значению, то есть 3% ВВП. Желая продемонстрировать свое стремление сократить расходы, администрация выделила в бюджете (включая и бюджет 2013 года) программы, подлежащие урезанию или вообще закрытию вследствие не­удовлетворительных результатов. Отметим, что в контексте федерального бюджета в целом эти предложения довольно скромные и приведут к сокращению менее чем 1% его расходов.

Далее федеральным агентствам было предписано выбрать некоторое ограниченное количество «высокоприоритетных целей деятельности». Это означало трансформацию иерархического подхода администрации Буша к оценке деятельности агентств в модель, при которой они сами могут формулировать специфические для их сферы позиции, подлежащие оценке. Изначально акцент был сделан на задачи, которые можно было выполнить в срок от 12 до 24 месяцев. Все началось с выделения небольшого числа целей деятельности для каждого агентства. Для 2011 бюджетного года были выделены такие цели, определены индикаторы и установлены контрольные критерии. В таблице 2 приведены некоторые примеры.

Наконец, масса времени и ресурсов была затрачена на оценку программ. Администрация Обамы считает, что, как ни важны плановые показатели и индикаторы, информация о результатах деятельности не может ответить на все без исключения вопросы. Для того чтобы на фундаментальном уровне оценить влияние программ и различных направлений деятельности в социальную, экономическую или экологическую ситуацию, отделив эффект работы собственно правительства от действия других факторов, нужны более изощренные методы анализа.

Другим потенциально значимым событием стало принятие Акта о совершенствовании (GPRA), который был подписан президентом в 2010 году. Поправки к GPRA в значительной мере основывались на оценках прежнего варианта закона, сделанных Счетной палатой США. Авторы поправок стремились использовать опыт министерств, связанный с реализацией GPRA, для повышения эффективности реформы. В частности, новый закон устанавливает более четкую связь между стратегическими планами, программами и информацией о результатах деятельности. Он требует от агентств представления ежеквартальной, а не ежегодной (как ранее) отчетности. Намерение закона — заставить руководителей программ более активно пользоваться имеющейся информацией о результативности при принятии ими управленческих решений. Он закрепляет на законодательном уровне уже фактически сложившуюся инфраструктуру управления по результатам, включающую главных должностных лиц, отвечающих за текущую деятельность, чиновников, отвечающих за совершенствование программ, общеправительственный совет по повышению результатов деятельности, а также сайт с информацией о результатах деятельности (www.performance.gov). Этот закон будет реализовываться в течение нескольких лет, и поддержка конгресса по-прежнему будет необходима, чтобы снять барьеры как в законодательной, так и в практической работе на пути к реализации программно-целевых методов управления.

Ключевые проблемы

Как оценивать все вышеописанные события? Не подлежит сомнению, что в последние 20 лет в США уделяется более пристальное внимание теме результативности деятельности органов власти, чем когда-либо еще. Мы были свидетелями введения в действие двух законов и того, как три успешные президентские администрации сделали оценку результативности деятельности центральным пунктом своей управленческой повестки. Политическая система США в силу ее сегментированной природы резистентна к последовательным и стабильным подходам к оценке результативности. Напротив, сложилась тенденция, при которой каждая очередная президентская администрация пытается оставить свой собственный след в этой теме. Так что используемый в США подход к оценке результативности, да и к государственной политике в целом правильнее описывать как эволюционный, а не революционный. Это означает, что не стоит ждать какого-то одного переломного события, открывающего дорогу к новой «эпохе результативности». Скорее мы видим серию маленьких шагов, которые имеют разные названия и содержание.

Многие склонны говорить о провале очередной реформы всякий раз, когда она неизменно сменяется новой, с новой вывеской, под эгидой новой администрации. Это чересчур жесткий вывод. Как правило, подобные оценки делаются на недостаточном временном отдалении от анализируемой реформы, что не позволяет реально оценивать ее эффект. Если посмотреть на эти реформы сквозь призму истории, можно заметить общий восходящий тренд во внимании к проблемам результативности, сохранявшийся в течение всего ХХ века: каждая новая реформа увеличивала общий потенциал и делала более вероятным успех будущих усилий. Можно сказать, что попытки реформ администрации Буша отражали ее собственные взгляды и ценности, но все же строились на фундаменте предыдущих реформ, в частности GPRA. Символично, что, хотя администрация Обамы и отбросила инициативы Буша, реформа самого Обамы строилась именно на опыте предшественника.

Некоторые выводы

Об опыте федерального правительства США в области управления по результатам можно сказать многое, однако для краткости сформулируем несколько выводов.

Фрагментированная природа американской политической системы обусловила и фрагментированный подход к результативности деятельности. Наиболее важные бюджетные решения принимаются в конгрессе на годичной основе в рамках процесса утверждения расходов. Этот процесс предполагает рассмотрение множества разных законопроектов, и систематическая оценка результатов деятельности при этом не производится. Разнообразные реформы, связанные с результативностью деятельности органов исполнительной власти, никак не затрагивали конгресс. Поддержку обеих версий GPRA обеспечили те комитеты конгресса, которые не имеют значительного влияния на бюджетный процесс. Эти два закона дополняли Закон «О государственном бюджете и отчетности» 1921 года, касающийся президентского бюджетного предложения, и не имели никакого эффекта на процесс формирования бюджета в парламенте. Стоит отметить, что Закон «О бюджетном контроле и замораживании фондов» 1974 года (Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974), который задает рамки для бюджетного процесса в конгрессе, ничего не говорит о вопросах оценки результативности деятельности.

1. В течение 20 лет, несмотря на самое пристальное внимание к этой теме, конгресс так и не приступил к систематическому использованию данных о результативности. Напротив, иногда он открыто выражал свою враждебность к соответствующим инициативам (что, например, имело место в случае PART). Это происходило, несмотря на наличие у GPRA законодательной основы: стоит сказать, что в конгрессе очень немногие имеют представление о самом законе или его наследнике — Акте о совершенствовании (GPRA). Ключевым фигурам конгресса, лично заинтересованным в сохранении статус-кво, слишком тяжело признать легитимность подобных реформ. В целом в парламенте нет полноценного консенсуса по вопросу о том, как именно измерять результативность и как использовать эту информацию в бюджетировании. Отчасти это следствие того, что исполнительная власть не передает в конгресс данные о результативности в формате, пригодном для использования его аппаратом. Длинные детализированные отчеты о результатах деятельности скорее будут собирать пыль на полках конгресса, чем послужат информационной основой для принятия решений.

Несмотря на отмеченную выше слабую заинтересованность конгресса, на уровне агентств имел место существенный прогресс, причем выраженный не только в производстве данных о результативности, но также и в их использовании. Наиболее яркие примеры касаются использования данных о результативности в целях управления ресурсами, полученными от конгресса. Даже беглый обзор отчетов агентств, доступных на сайте www.performance.gov (сайт создан администрацией Обамы), позволяет заключить, что они заметно продвинулись вперед в деле определения надлежащих целевых индикаторов по сравнению с тем, что было в 1993 году на момент введения GPRA. Кроме того, исследования показали, что агентства используют информацию о результатах деятельности при принятии внутриведомственных решений, в частности касающихся распределения правительственных субсидий.

Даже в рамках исполнительной ветви власти США все еще нет ответа на вопрос, какой подход к реформе бюджетирования следует использовать — восходящий или нисходящий. PMA и PART, внедренные администрацией Буша, бесспорно, были более иерархическими и нисходящими, чем инициативы администрации Обамы, которые стремились задействовать сами агентства в постановке целей своей деятельности. Однако пока не ясно, окажется ли успешным вариант Обамы. Здесь есть пара потенциальных ловушек. Во-первых, большой вопрос, насколько OMB позволит агентствам реально управлять своей повесткой. В конце концов это единственная структура внутри исполнительной власти, уполномоченная оказывать влияние на процесс государственного управления в целом. Во-вторых, несмотря на все преимущества, связанные с потенциальной поддержкой правительственной политики со стороны агентств, подход Обамы может привести к тому, что агентства будут находиться под слишком слабым давлением и, следовательно, не будут повышать эффективность своей работы.

В американском информированном бюджетировании сохраняется акцент на краткосрочных и количественных измерениях результативности. Администрация Обамы ясно дала понять, что программы, сулящие быстрые результаты, имеют преимущество перед теми, которым требуется больше времени. Так было с оценкой пакета стимулирующих мер, поскольку скорейшее создание рабочих мест было здесь безусловным приоритетом. Высокоприоритетные цели деятельности, выделенные по настоянию администрации Обамы, также имеют довольно явный краткосрочный горизонт. Это создает потенциальную проблему для министерств, занимающихся исследованиями и разработками, а также для тех из них, чья работа может дать отдачу в долгосрочной перспективе (например, в сфере здравоохранения). Здесь уместно задать вопрос: а не поощряет ли администрация такую погоню за быстрыми результатами нарочно, чтобы вовремя рапортовать об успехах и тем самым гарантировать переизбрание действующего президента?

Отметим также, что явное предпочтение отдается тем мерам, результаты которых можно определить количественно. Между тем существует масса программ, где стремление к чисто количественным оценкам может противоречить самой их сути. Все это может породить тенденцию к мониторингу деятельности, а не к оценке ее результатов, которая по-хорошему должна охватывать длительный период. Более того, программы, не имеющие количественных показателей, могут оказаться на задворках бюджетного процесса.

2. Администрация Обамы сделала прозрачность своим главным лозунгом, но еще неизвестно, во что это выльется на практике. Прозрачность PART и возможность увидеть все данные на сайте OMB стали неожиданной новостью для тех, кто давно наблюдал за работой этого ведомства. Результаты PART так широко анализировались профессурой и иными внешними экспертами во многом потому, что они были легкодоступны. PMA подвергалась критике в меньшей степени, но не потому, что была лучше, а потому что никто вне администрации Буша не понимал, каким образом то или иное агентство получало зеленые, желтые или красные оценки. Прозрачность инициатив Обамы тоже можно поставить под сомнение. Желающие ознакомиться с бюджетами 2012 и 2013 годов не смогут найти никакой актуальной информации о результативности, относящейся к высокоприоритетным целям деятельности. То есть информация о прогрессе, достигнутом в отношении набора целей деятельности, охватывающих от 12 до 24 месяцев, не сообщается никому за пределами администрации, хотя с момента объявления этих целей прошло два года. Вряд ли это можно назвать свидетельством прозрачности и подотчетности правительства.

3. К настоящему времени американский подход к оценке результативности ориентирован скорее на предложение, чем на спрос. Обе версии GPRA и различные президентские инициативы превозносили преимущества использования информации о результатах, но сами сосредоточивались на чисто технической задаче ее производства. Подразумевалось, что предложение породит спрос. Созданию стимулов к использованию такой информации в бюджетировании было уделено очень мало внимания. Отчасти это удалось бушевским PART и PMA, поскольку оценки агентств и конкретных программ зависели от факта использования данных о результативности. Однако все это касается исполнения бюджета и на стадии подготовки и рассмотрения бюджета никак не влияло.

4. Реформам, связанным с результативностью деятельности, приходится каким-то образом сосуществовать с усилиями, направленными на сокращение расходов и бюджетного дефицита. Сегодня есть основания ожидать, что показатели деятельности и соответствующие оценки будут использоваться для выявления потенциальных направлений секвестирования. Очевидно: если агентства считают, что оценка результативности необходима для повышения качества управления, они с большей охотой поддержат эту инициативу, чем в случае, если они убеждены, что это всего лишь способ оправдать сокращение расходов. Смена управленческого акцента на акцент, связанный с сокращением расходов, заметна уже при сопоставлении бюджета 2011 года и бюджетов 2012 и 2013 годов. Администрация признает, что она намерена урезать или отменить некоторые программы в интересах сокращения бюджетного дефицита. Если такой подход сохранится, федеральные агентства могут занять защитную позицию.

При всем внимании, которое уделяется результативности деятельности, при всех ресурсах, затрачиваемых на ее измерение и соответствующую отчетность, вековой вопрос о том, будет ли эта информация использоваться в бюджетировании и кем именно, в США пока так и не разрешен. Конгресс и по крайней мере комитеты, отвечающие за финансовые решения, по-прежнему настроены враждебно по отношению к любым попыткам что-либо изменить в привычном диалоге о федеральном бюджете. Раздельное партийное правление (демократы контролируют президентский пост и сенат, республиканцы — палату представителей), а также общая неприязнь консервативных республиканцев к государственным программам и публичным расходам могут создать толчок для урезания бюджета на основе данных о результативности. Они могут быть использованы не для улучшения программ, а скорее как оправдание для их ликвидации. История говорит нам, что даже если администрация стремится использовать процедуру принятия решений, основанных на данных, то это еще не значит, что так будет на практике. Напротив, у властей может появиться искушение заняться равномерным урезанием различных программ. Впрочем, поскольку приоритетом является именно сокращение расходов, слабые и необоснованные программы попадут под сокращение в первую очередь.

Перевод М. А. ЦУЦИЕВА

Поделиться
Продолжается редакционная
подписка на 2024 год
Подпишись выгодно