В мартовском номере журнала «Бюджет» опубликовано интервью директора Института государственной службы и управления РАНХиГС при Президенте РФ, доктора юридических наук, профессора Игоря Нязбеевича Барцица. Мы публикуем часть материала, посвященную вопросам оценки эффективности работы государственных служащих.
— Чтобы оценить уровень подготовки кадров, мотивировать сотрудников органов госвласти к повышению своего профессионализма, необходимо проводить оценку эффективности труда госслужащего. Может ли быть создан универсальный инструментарий оценки эффективности для всех органов власти?
— При измерении эффективности управления осуществляется не просто анализ намеченных целей и достигнутых результатов управления (этот показатель будет отражать результативность управления), а оценка результатов управления в соотношении с количеством ресурсов, затраченных на их достижение. Возникает вопрос: как оценить эту эффективность, на основе каких критериев?
Очевидно, что должны быть какие-то интегральные критерии, поскольку «удовлетворенность населения властью» — это слишком иллюзорный показатель, слишком подверженный сиюминутным настроениям общественного мнения. Возможности консолидированного бюджета любого государства ограниченны и не позволяют создать социальный рай на земле здесь и сейчас. Популистские декларации имеют мало общего с заботой об эффективности.Материал опубликован в мартовском номере журнала «Бюджет»
Как подписаться на журнал?
Государство не может и не должно позиционироваться в качестве исключительно механизма зарабатывания денег в режиме «коммерческой организации», поскольку в таком случае игнорируются функции государства. В конце XX и начале XXI веков в моду вошла оценка чисто утилитарной эффективности (соотношение между затрачиваемыми ресурсами и получаемыми результатами, сводимыми при оценке по большей части опять же к денежному выражению), которая игнорирует публичные интересы, общественные ценности и те результаты, которые невозможно измерить в денежной форме. «Монетизация» всех функций государства и сведение многообразных методов оценки его эффективности только к оценке экономической рентабельности ведут к схожему результату, не имеющему никакого отношения к реальной эффективности государства. Нет и быть не может никакого одного универсального критерия оценки эффективности государства.
— Есть ли мировой опыт, связанный с оценкой эффективности госуправления, который может быть применен в российских условиях?
— На уровне конкретных стран показатели эффективности государственного управления, как правило, носят целевой характер и привязаны к достижению национальных приоритетов в сфере предоставления определенных государственных услуг или совершенствования процедур и процессов деятельности государственных органов.
Примером подобной оценки может служить проект эффективности деятельности правительства в США, который позволил выявить ряд узких мест в работе субнациональных администраций и разработать меры по ее совершенствованию. Последним звеном системы является оценка конечных результатов труда управленцев. Приоритет США в разработке и реализации проблем повышения эффективности госуправления общепризнан. Еще в 1913 году в США было создано Бюро эффективности, а комиссии по делам государственной службы было поручено создать систему оценок для повышения эффективности работы государственных служащих.
В Великобритании достижение таких приоритетов выражено в перечне целевых показателей, ответственность за выполнение которых несут определенные ведомства. Так, в стране действует принцип делегирования бюджетных полномочий, сопровождаемый строгой отчетностью нижестоящего уровня (агентства) перед вышестоящей структурой, осуществляющей бюджетирование. Министерства и агентства — исполнители при обосновании бюджета перед казначейством представляют многоплановые расчеты, включающие 200–300 и более показателей. По такому же кругу показателей они регулярно отчитываются как перед казначейством, так и перед общественностью, в том числе путем обязательных публикаций в бюллетенях и на интернет-сайтах. Эффективному осуществлению этой политики способствует действующая в стране трехгодичная система непрерывного планирования государственных расходов.
Интересна также английская практика контроля за достижением утвержденных целевых показателей. Из всех целевых показателей эффективности (свыше 100) по усмотрению премьер-министра отбираются 30–40 наиболее значимых, а контроль за их достижением возлагается на отдел по обеспечению эффективности деятельности. Затем ведомства, отвечающие за достижение приоритетных показателей, совместно с сотрудниками данного отдела разрабатывают план по достижению планируемых результатов, определяющий как необходимые мероприятия, так и промежуточные значения приоритетных показателей, зависящие от скорости наступления отдачи от предпринятых мероприятий. Отдел по обеспечению эффективности деятельности осуществляет периодический мониторинг выполнения данного плана.
В практике зарубежных стран также существуют методики, позволяющие оценить инновационную составляющую развития, которая определяется либо в составе комплексных индексов конкурентоспособности, либо через специализированные инновационные индексы. К первым относятся индексы, разработанные Всемирным экономическим форумом макроэкономической конкурентоспособности (GCI), микроэкономической конкурентоспособности, или конкурентоспособности бизнеса (BCI), развитости коммуникационной среды (NRI); индекс технологических достижений UNDP (TAI). К специализированным индексам относится индекс способности к инновациям (Innovation Capacity Index), также разрабатываемый Всемирным экономическим форумом.
— Почему же так сложно оценить эффективность труда госслужащего?
— Сложность оценки эффективности государственной власти проиллюстрирую двумя примерами. Самый болезненный из них — пример из деятельности органов внутренних дел. Мы все хорошо знаем, к чему привели ранее применявшиеся показатели эффективности деятельности МВД в целом и конкретного представителя этой службы. Про издержки палочной системы учета правонарушений не говорит сегодня только ленивый. То есть чем больше правонарушений зарегистрировано, тем лучше работает система. А не нашла полицейская группа правонарушителя — значит плохо искала. Со всеми вытекающими отсюда выводами для членов этой группы и последствиями для подвернувшихся им под руку граждан. В последнее время в качестве критериев эффективности, напротив, мы слышим реляции о неуклонном снижении числа преступлений. Стоило бы улыбаться и радоваться, но опять экспертам не угодишь: говорим о латентной преступности и сокрытии правонарушений при их регистрации.
Другой пример связан с предложениями по развитию отечественного здравоохранения. Нельзя не поддержать программы Министерства здравоохранения России, например по профилактике онкологических заболеваний. Очевидно, что в случае ее реализации мы получим резкий всплеск количества зарегистрированных онкозаболеваний. Однако вряд ли в этом случае можно говорить об ухудшении работы врачей. Напротив! Поэтому недопустимо связывать эффективность деятельности конкретного государственного служащего с теми глобальными показателями, которые характеризуют состояние дел в соответствующей отрасли, но непосредственно от него не зависят. Так, вряд ли мы найдем конкретного государственного служащего, которому можно вменить в обязанность снизить такой значимый показатель, как детская смертность.
Также весьма опасны попытки связать эффективность труда государственного служащего с количеством выполненных поручений начальника, обработанной корреспонденции или дел, снятых с контроля. Хотя именно этот аспект представляется наиболее наглядным и легко поддающимся учету. Арифметический подход может сыграть злую шутку, ведь дела и поручения могут быть разной степени сложности и важности, социальной значимости.
Приходится признать, что в практической деятельности аппарата управления до сих пор не сложился дееспособный механизм оценки эффективности управления, а в повседневной деятельности подразделений государственных органов преобладает неразбериха в понимании подходов и способов такой оценки. В то же время в круг обязанностей государственного аппарата входит не только решение общих задач упорядочения, совершенствования и развития общества, но и выполнение функции оказания физическим и юридическим лицам конкретных услуг, необходимых для полноценной реализации их прав и обязанностей.
Эффективное государственное управление — это не результат изолированной от общества деятельности некоего сонма высоколобых чиновников, а совместный труд общества. Причем здесь речь идет об общей социальной эффективности, которую не всегда можно измерить с помощью количественных показателей.
