25 лет назад фактически с нуля было создано новое для Российской Федерации ведомство — Федеральное казначейство. Валентина Григорьевна ЗУЕВА стояла у истоков Казначейства России, была одним из его основателей. Как все начиналось? Об этом наше сегодняшнее интервью.
— Валентина Григорьевна, 8 декабря 1992 года был принят указ Президента РФ о создании Федерального казначейства. Вы стояли у истоков этой большой работы (в марте 1993 года занимали должность первого заместителя начальника Управления исполнения бюджета, с сентября этого же года — первого заместителя руководителя Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ). Расскажите, пожалуйста, как все начиналось?
— Во-первых, большое спасибо журналу «Бюджет» за предоставленную возможность поделиться с коллегами воспоминаниями о нашей совместной работе и выразить огромную благодарность всем, кто, не жалея времени и сил, трудился над воссозданием казначейской системы исполнения бюджета. Уже 25 лет успешно работает Федеральное казначейство со своей огромной территориальной сетью в 85 регионах страны. В 1991 году об этом и мечтать не могли. Тогда произошел распад Советского Союза, наступил период развала и разбалансировки всех ветвей административной и политической власти, экономики и финансов. Сломалась и банковская система СССР, которая работала на исполнение бюджета начиная с 1928 года. Государственный банк СССР и специализированные банки — Жилсоцбанк, Промстройбанк, Сельхозбанк, Внешторгбанк и Сбербанк — выполняли свои функции по учету доходов и финансированию отраслевых государственных расходов, осуществляя и контроль за их целевым использованием.
Приемником Государственного банка СССР стал Центральный банк РФ. Новый руководитель Центробанка Г. Г. Матюхин и его заместитель Л. М. Алякина своими волевыми решениями, без согласования с Министерством финансов РФ ломают или просто уничтожают все технологии кассового исполнения государственного бюджета. Были отменены операции по зачислению и расшифровке доходов, закрыты счета министерств и ведомств, через которые осуществлялись их бюджетные расходы. Нам было сказано: «Кредитования бюджета не будет, живите по средствам».
В то время министром финансов был Василий Васильевич Барчук, он вызвал Александра Васильевича Смирнова и меня, это был день моего рождения — 21 декабря 1991 года, и сказал: «Принимайте на себя управление по исполнению бюджета и начинайте формировать казначейство». Никто не имел представления, что это такое. Союз развалился, часть руководства Министерства финансов РФ пришла из Минфина РСФСР, а другая часть — из Минфина СССР, который располагался на Ильинке. Получилось так, что мы из России перешли в Союз, и как говорили коллеги: «Россия оккупировала Союз». Это смешно, но тем не менее ключевые позиции в Минфине РФ заняли руководители из РСФСР.
Тогда пришел костяк хороших специалистов: В. А. Петров, С. А. Королёв, Н. С. Максимова, Л. К. Куделина, Б. И. Златкис, И. С. Флягина, А. Г. Силуанов, Т. А. Голикова и многие другие, в том числе и я. Сильные кадры, которые возглавили ключевые департаменты Министерства экономики и финансов РФ, а чуть позже — Минфина РФ. Все эти люди, так или иначе, сыграли огромную роль в становлении нового бюджетного процесса, процесса исполнения бюджетов всех уровней.
Чтобы не допустить в стране дефолта, срочно нужны были временные переходные правила по восстановлению бюджетного процесса и его исполнению. Центробанк мог бы в этот период помочь в нормализации работы Минфина, но он не шел нам навстречу. Я вместе с заместителем министра Станиславом Андреевичем Королёвым ходила в Центральный банк России договариваться о возможности хотя бы временного авансирования расходов бюджета или открытия доходных счетов и сохранения старых счетов министерствам и ведомствам. В наших просьбах нам было отказано. Банк открыл Минфину два счета для зачисления доходов и осуществления расходов в обезличенном виде. Весь учет по видам налогов и платежей и расходов по министерствам и ведомствам ложился на Управление исполнения бюджета (казначейство), тогда еще не утвержденное. Диалог с Банком России продолжался, но эмоции зашкаливали и доходили до такого состояния, что хоть в драку. Королёв меня сдерживал.
В управлении тем временем продолжалась организационная работа: создавались отделы, распределялись полномочия. На отдел доходов, его возглавила Т. В. Жаброва, и отдел расходов, его возглавила Л. Н. Железнова, легли самые трудные задачи, но они, работая почти сутками, постепенно с ними справлялись. Поступавшие платежи не успевали разносить по их видам, так было и в Минфине, и в Налоговой службе. Платежные поручения лежали мешками и ждали своей очереди. Нужно было получить информацию о сумме поступивших доходов, сверить ее со счетом в Банке России, согласовать и только потом направить на финансирование расходов. Мы могли проводить финансирование только в пределах тех средств, которые числились у Центробанка. Счета министерствам и ведомствам, главным распорядителям и получателям средств были открыты в разных коммерческих банках. Других банков не было.
Уже в 1991–1992 годах активно начали нарабатывать нормативные документы. Смирнов сам готовил проект указа о создании казначейства. Придирались к каждому слову, согласование было тяжелейшим, но в конце концов 8 декабря указ был подписан. Эта дата и стала днем рождения нашего любимого детища — Федерального казначейства.
Понятно было, что без казначейств в регионах и муниципальных образованиях система работать не сможет. Представьте себе то количество бюджетополучателей, которое было только в системе образования, в других ведомствах. Количество бюджетополучателей было настолько велико, что даже страшно было представить, как все это можно синхронизировать и систематизировать. Подчиненность подведомственных организаций не укладывалась в прямые финансовые потоки, возникали сложные для финансирования противопотоки.
— Весь этот огромный объем информации вы обрабатывали вручную?
— Да, практически вручную. Компьютеры начали закупать, но они были в большом дефиците и недешевые.
— В вашем послужном списке огромный опыт взаимодействия не только с Центробанком России, но и с Министерством обороны РФ. Очень серьезная и консервативная структура. Возникали ли сложности в работе с этим ведомством?
— Когда в регионах и муниципальных образованиях были созданы органы казначейства, работа со всеми основными министерствами и ведомствами, с частью силовых структур постепенно входила в нормальное русло. В 1994–1995 годах очередь дошла и до Министерства обороны России. Тогда первый заместитель министра финансов Владимир Анатольевич Петров подходит ко мне и говорит: «Никто не знает, как работает Министерство обороны, чем оно дышит». И предлагает создать рабочую группу из 6–7 человек и направить в Минобороны на проверку. Возглавила эту группу я. Мы находились там месяц. Получили финансовые отчеты и отдельные нормативные акты, только не секретные документы. То, что мы увидели, не укладывалось в рамки общего бюджетного процесса: в ведомстве не велся ни бухгалтерский, ни стоимостной учет, только финансовый. Бюджетные назначения доводились исключительно под фактические расходы. То есть был бюджет и кассовые расходы.
Мы написали отчет. Это было наше, возможно, не вполне компетентное мнение о работе ведомства. Реакция Минобороны на данные выводы была резко отрицательная. Подходит время перевода Министерства обороны на казначейскую систему. Сказать, что был протест, это ничего не сказать. Давление шло со всех сторон, начиная с правительства.
Готовим отдельное положение о переводе Министерства обороны на казначейскую систему. Военных округов было много, и в каждом мы проводили совещания. Финансовые службы в округах и видах вооружений, которые финансировали свои воинские формирования, просто жаждали изменения системы финансового обеспечения и финансового контроля. Потому что отсутствие каких-либо серьезных норм, правил и финансовой дисциплины позволяло принимать высшему руководству решения по финансированию незапланированных расходов, влекущие соответствующее наказание финансисту. Расходы просто подгоняли под то плановое финансирование, которое им назначали. Никто не доводил до воинских формирований бюджетные назначения, не было планирования, деньги есть — расходуют, нет — ждут…
Постепенно, не перегибая палку, не ломая сложившуюся структуру, уступая в мелком, добивались в главном. Начали с изменения бухгалтерского учета, доведения лимитов бюджетных обязательств. На Минобороны распространяются все те правила, по которым работали другие федеральные органы исполнительной власти. Появился и финансовый, и бухгалтерский, и натуральный учет, и самое главное — появилась необходимость изменить финансовые противопотоки и подведомственность воинских формирований.
Я хочу сказать огромное спасибо теперь заместителю руководителя Казначейства России — Александру Юрьевичу Демидову, тогда он работал в УФК по Самарской области, и на базе Приволжского военного округа, который он финансировал, отрабатывались все пилотные проекты, касающиеся Министерства обороны. Была проведена огромная работа, большое спасибо и низкий поклон за помощь, поддержку и понимание Георгию Михайловичу Сапронову, который был тогда заместителем руководителя Главного финансово-экономического управления Министерства обороны России, и всем руководителям финансовых служб воинских формирований. Именно Сапронову поручили работу по переводу структур ведомства на финансирование через Федеральное казначейство.
Мы объездили всю Россию, проводя всевозможные совещания, учебу, встречи, объясняя, показывая, информируя и просто убеждая. Опасались каких-либо серьезных противостояний, но этого не было, все прекрасно понимали, что Федеральное казначейство позволит значительно быстрее получать финансирование и своевременно осуществлять полномочия ведомства.
— Тяжело было общаться с военными?
— В первое время тяжело. Их же никто никогда не критиковал. Как-то Счетная палата проверила Тихоокеанский флот, нашла какие-то недостатки. На совещании во Владивостоке мы посоветовали военным усилить контроль за целевым расходованием средств. Какое это возымело отрицательное действие! На трибуне сидели Сапронов, я, еще группа наших специалистов. В рукопашную, конечно, не кинулись, но эмоциональный фон сразу изменился.
Постепенно работа налаживалась. Завязалась дружба специалистов. Генералы, возглавлявшие тогда финансово-экономические службы Минобороны, могли позвонить в любое подразделение казначейства, посоветоваться и попросить помощи. Ведь тогда появились новые платежные документы, новые требования к оплате тех или иных расходов. Первое время портфелями носили первичные документы, чтобы доказать их существование и подлинность.
— Это был какой-то короткий период или вы долго курировали работу Министерства обороны?
— Где-то с 1995 по 2003 год. Министерству обороны было сложнее всего, поскольку этот процесс тянул за собой много новых нормативных актов и сложных изменений в структурах воинских формирований, чтобы упростить планирование, доведение лимитов бюджетных обязательств и финансирование.
В 1998 году из Федерального казначейства уходит Смирнов. На его место в январе 1998 года пришла Татьяна Геннадьевна Нестеренко. На тот момент самым важным и сложным было избавиться от товарно-денежных отношений, взаимозачетов в бюджетной сфере. Эту проблему Татьяна Геннадьевна решила в течение полугода.
Я тогда занималась в Главном управлении методологией и внутренним контролем. Почти во всех регионах и многих муниципальных образованиях были созданы казначейства — более двух тысяч. Было сложно, не хватало техники, программного обеспечения. Низкий поклон и благодарность тем людям, кто стоял у истоков Казначейства России и работал по 24 часа в сутки.
— Вы же были среди них…
— Я говорю о тех, кто был внизу. Создавать какие-то бумаги, править и даже переделывать — это одно, а когда за тобой стоят получатели, живые люди, это в десять раз сложнее. К ним приходили представители бюджетных организаций, требовали средства хотя бы на заработную плату, надо же кормить семьи, учить детей. При этом и работу предприятий нельзя было останавливать. И наши коллеги, со слабой техникой, с недоработанными программными продуктами (версии менялись чуть ли не каждую неделю), выстояли и сформировали целостную систему. А мы к тому времени уже намеревались проверять правильность их работы, поскольку создали отдел внутреннего контроля за работой наших территориальных органов.
Большую помощь нам оказывала Академия бюджета и казначейства, возглавлял ее Николай Григорьевич Сычев. Каждые один-два месяца приезжали казначеи из регионов и муниципальных образований, мы их учили, а они учили нас. Их опыт оказывался зачастую более полезен, чем наши не всегда проработанные нормативные документы. У отдельных руководителей казначейств было полезно поучиться. Курсы повышения квалификации шли по две-три недели, выдавался соответствующий диплом. Это был поток.
— А кто учил вас?
— Мы учились сами. Много ездили за рубеж: в Бразилию, Германию, Францию, Швецию, везде, где можно было посмотреть, послушать, познакомиться с нормативными документами. Плагиат не получался. Формировали свое законодательство, приемлемое к нашей большой и территориально сложной стране. Работали большим коллективом. Татьяна Геннадьевна не давала нам передышки. Если в аппарате не получался документ, привлекался методсовет. Большое спасибо всем его членам за помощь и подаренное время, его нам категорически не хватало.
Одновременно создавался Бюджетный кодекс. Казначейство не было вписано в бюджетный процесс. Были документы, регламентирующие взаимодействие с Центральным банком. К этому времени заместителем председателя Банка России стала Т. А. Парамонова, создано управление по бюджету, которое до сих пор возглавляет Н. А. Павлова, и мы плотно с ними работали. С большим трудом, но подписывались отдельные документы, касающиеся кассового исполнения бюджета органами Федерального казначейства.
— Чтобы поднять такой объем работы, в дело нужно было вкладывать не только силы, но и душу...
— Татьяна Геннадьевна Нестеренко настолько вошла душой и сердцем в работу по созданию казначейской системы, настолько она в нее поверила, что заразила всех этой болезнью. Аппарат не нужно было агитировать, мы и так работали с полной отдачей, самое главное, в наше дело поверили министерства, ведомства, регионы. С субъектами было сложнее всего. Мы много ездили по стране и разъясняли суть, необходимость, важность контроля за использованием не только федеральных, но и региональных, муниципальных средств.
— Как вообще субъекты восприняли переход на исполнение их бюджетов через Казначейство России?
— Неоднозначно. Каждый субъект пытался создать свое казначейство, и оно, собственно, создавалось. Но поскольку большинство регионов были высокодотационные и из бюджета Российской Федерации финансировалось порядка 70–80 процентов их расходов, то кассовое исполнение их бюджетов осуществлялось через Казначейство России.
— А сильные субъекты?
— Сильные субъекты создавали свои казначейства. Счет они все равно были вынуждены открывать в Федеральном казначействе, а исполняли бюджет через свои казначейские органы. Федеральный уровень практически не контролировал исполнение их бюджетов. Сейчас все по-другому: все субсидии, субвенции и дотации, которые передают в субъект, их расходование проходит через отдельные счета, открытые в федеральных органах казначейства. Сегодня контроль значительно усилен на всех уровнях бюджетной системы и в профицитных, и в дефицитных субъектах.
— Сейчас у ваших коллег более спокойная жизнь?
— Ни в коей мере, у них жизнь не только не спокойнее, она еще более сложная. Нет предела совершенству технического оснащения, программного обеспечения. Сегодня много что делается в плане открытости, организации внутреннего контроля и аудита. Федеральное казначейство с прошлого года получило еще и функцию упраздненного Росфиннадзора по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.
— Вы член Общественного совета при Федеральном казначействе. Вам все еще хочется во все это вникать? Неужели не надоело?
— После ухода из казначейства я два созыва работала с Надеждой Сергеевной Максимовой в Государственной думе. Одновременно мы плотно сотрудничали с Сообществом финансистов России и там напрямую столкнулись с проблемами региональных финансов. Основная методология строилась на уровне федерального бюджета. Не побоюсь сказать, и Надежда Сергеевна меня в этом, думаю, поддержит, что финансовые органы субъектов оказались методологически брошенными. Многие федеральные полномочия были переданы на уровень регионов, а денег под это особо не давали. Сегодня почти все регионы находятся в тяжелом финансовом положении, и это огорчает. Так что интерес к финансам не теряется.
Что касается общественного совета, то любовь к родному казначейству не проходит, и я горжусь его успехами и с удовольствием слежу за темпами развития.
— Ваш трудовой путь начался в 1967 году в Минфине РСФСР и закончился в Федеральном казначействе Минфина России. Всю жизнь в финансовой системе страны. На личную жизнь время оставалось?
— Я 37 лет отдала любимой работе и ни разу об этом не пожалела, хотя зарплата наша могла быть и повыше. Ушла из Федерального казначейства на заслуженный отдых неожиданно для себя самой. На одном из совещаний у Нестеренко, посмотрев на молодежь, я решила: пора уступать дорогу молодым. Это не пафос. Тут же написала заявление об уходе по собственному желанию. Татьяна Геннадьевна пыталась меня остановить, но решение было принято. Она спросила меня: «Кого вы рекомендуете на свое место?» Ответила: «Романа Евгеньевича Артюхина». И, наверно, не ошиблась, потому что он, как никто другой, умеет организовать процесс, верно подойти к проблеме и найти то решение, которое нужно. Уровень работы организации, которую он возглавляет, доказывает, что он достойный руководитель. И я от всей души поздравляю его команду с 25-летием Федерального казначейства!
Я счастлива, что у меня есть семья, двое внуков: внучке 13 лет, а внуку семь, пошел в первый класс. Практически я живу ими.
— Что вы могли бы пожелать своим коллегам — сотрудникам Казначейства России в год 25-летия ведомства, одним из создателей которого вы были?
— Хочу поздравить своих коллег — и тех, кто по-прежнему продолжает работать, и тех, кто ушел на заслуженный отдых, и ту молодежь, которая стала продолжателем такого важного дела, как обеспечение контроля за расходованием государственных средств! Честь и слава тем, кто отдает свое сердце, свои силы, свое время дальнейшему развитию и совершенствованию органов Федерального казначейства! Счастья и творческих успехов!
Подготовил И. А. СЕДОВ
