На очередном заседании рабочей группы Совета по совершенствованию внутреннего государственного финансового контроля обсуждались вопросы, которые необходимо решить в ближайшее время для того, чтобы соответствующие бюджетные полномочия исполнялись более эффективно.
Заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Министерства финансов РФ С. С. Бычков рассказал о сути поправок, которые подготовлены ко второму чтению законопроекта о совершенствовании Росфиннадзора, а также внутреннего финансового контроля и аудита. Прежде всего законопроект уточняет сами понятия внутреннего финансового контроля и аудита. Более четко определяет связь ВФА и оценки осуществления финансового менеджмента. Внутренний финансовый аудитор для исполнения своих функций должен будет брать за основу итоги мониторинга финансового менеджмента, которые и покажут, на каком месте находится тот или иной ГРБС среди других ведомств и какие проблемы имеет. «К 2020 году мы планируем ввести систему стандартов внутреннего финансового аудита, в которых будут содержаться алгоритмы организации ВФА, планирования контрольных мероприятий, подтверждения достоверности бюджетной отчетности, формирования предложений по улучшению качества финансового менеджмента», — сказал Бычков.
Нужен ли предварительный контроль?
Что касается дальнейшего совершенствования деятельности органов внутреннего государственного финансового контроля, то для этого сегодня необходимо решить два фундаментальных вопроса. Первый состоит в следующем: орган внутреннего государственного (муниципального) контроля должен осуществлять исключительно последующий контроль или все-таки у него должны быть элементы предварительного, превентивного контроля, который нацелен на устранение причин и условий возникновения нарушений?
«Мы сейчас говорим не о казначейских полномочиях по санкционированию платежных операций, а именно о функциях органов внутреннего государственного финансового контроля регионов и муниципалитетов. И пока в бюджетном законодательстве не определено, что органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля должны делать в рамках предварительного контроля, какие формы и методы использовать. Этот вопрос еще требует серьезной доработки. Пока четких выводов, которые мы могли бы загрузить в Бюджетный кодекс, у нас нет», — отметил представитель Минфина России.
Устранить путаницу
Второй вопрос упирается в необходимость синхронизации Федерального закона № 44‑ФЗ и Бюджетного кодекса. Когда ревизор выходит на проверку исполнения бюджетной сметы или ревизию финансово-хозяйственной деятельности, в рамках этих контрольных мероприятий он обязательно смотрит и исполнение заключенных контрактов. В этот момент полномочия по Бюджетному кодексу и по Федеральному закону № 44‑ФЗ перехлестываются. И контролер порой не знает, как оформлять акты, выносить представления и предписания: по Бюджетному кодексу или по 44‑ФЗ.
На решение этого вопроса на законодательном уровне было уже потрачено немало сил. В ходе обсуждений высказывалось разумное на первый взгляд предложение полностью ликвидировать дублирование и нормы части 8 статьи 99 Закона № 44‑ФЗ поместить в Бюджетный кодекс, исключив их из закупочного законодательства и отдав часть полномочий по контролю за процедурами финансовым органам. Но, как оказалось, сделать это невозможно, так как, если процедуры, например, планирования закупок, определения начальной (максимальной) цены контракта описаны в закупочном законе, то и контроль за их исполнением должен быть регламентирован этим же нормативным правовым актом. «Поэтому мы сейчас предлагаем пойти по другому пути. Часть 8 статьи 99 останется, при этом обозначенные в ней полномочия по контролю должны будут определяться как полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю. Соответственно, вся регламентация этих полномочий будет включена в разрабатываемые сейчас стандарты ВГ(М)ФК», — сказал Бычков.
Кроме того, нужно определиться и с мерами реагирования. Минфин России предлагает обсудить следующее: к тем нарушениям требований № 44‑ФЗ, которые влекут за собой нарушения бюджетного законодательства, например связанные с формированием начальной (максимальной) цены контракта, оплатой контракта, сделать ссылку, что предписания и представления по ним формируются в соответствии с Бюджетным кодексом. Регулирование же вынесения этих документов по процедурным нарушениям оставить за 44‑ФЗ.
В процессе обсуждения таких новаций представители контрольных органов субъектов РФ высказывали сомнения в их целесообразности, так как каждый субъект будет все равно по-своему определять, что проверять по Бюджетному кодексу, что — по закону о контрактной системе. При этом Федеральное казначейство при проведении проверок исполнения полномочий органов внутреннего государственного финансового контроля регионов и муниципалитетов по контролю соблюдения требований закона № 44‑ФЗ будет задавать свои вопросы. И, возможно, предъявлять претензии к критериям отнесения того или иного нарушения к тому или иному закону. Непонятно субъектам и то, как очертить сферу контроля, когда закупки осуществляются одновременно за счет региональных и федеральных средств.
По мнению Бычкова, гармонизация законодательства позволит решить эти проблемы. Но при этом вносить изменения нужно будет не только в Бюджетный кодекс, потребуются корректировки и 44‑ФЗ.
Законодательство не мешает
Начальник Главного контрольного управления города Москвы Е. А. Данчиков согласился с тем, что действующее законодательство построено таким образом, что вносит некоторый терминологический, технологический и смысловой диссонанс. И предложения Минфина России, возможно, помогут этот диссонанс устранить. «Другой вопрос, насколько четко и правильно мы сможем прописать в 44‑ФЗ, что в соответствии с каким законодательством контролировать и есть ли в этом какой-то смысл?» — высказал сомнения главный контролер столицы. По его мнению, действующее законодательство не мешает органам внутреннего государственного финансового контроля выполнять полный объем своих функций. «В рамках своих бюджетных полномочий мы проверяем и планирование закупок, и исполнение контрактов, а в случаях выявления нарушений принимаем все необходимые меры, в том числе по возмещению ущерба», — отметил он.
Остановился начальник Главного контрольного управления Москвы и на вопросе о целесообразности проведения органами ВГ(М)ФК регионов и муниципалитетов предварительного контроля. По его мнению, эффективность контрольной деятельности не будет достигнута, если контролер не занимается предотвращением нарушений. И опять же законодательство, несмотря на то что не регламентирует формы и методы предварительного контроля, осуществлять его не мешает. Главконтроль провел анализ своей деятельности, и он говорит о том, что 75% результативности контрольных мероприятий достигается именно на этапе предварительного контроля.
С. В. МАРТЫНЕНКО
