13 июня завершилось публичное обсуждение проекта концептуально
нового федерального закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле. Автором этого объемного труда является Минэкономразвития России.
Необходимость принятия нового закона разработчики объясняют тем, что, несмотря на значительный объем материальных, финансовых и трудовых ресурсов, задействованных для осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, эффективность и результативность его очень низка. По оценке Минэкономразвития России, расходы на контрольно-надзорную деятельность из бюджетов всех уровней в 2018 году составили 237,39 миллиарда рублей. Это прямые затраты, к которым относятся заработные платы служащих контрольно-надзорных органов, командировочные расходы при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий, материально-техническое обеспечение и т. д.
Более того, от контрольно-надзорной деятельности существенные временные, производственные, коррупционные и иные потери несут хозяйствующие субъекты. Издержки бизнеса от избыточного административного давления оцениваются экспертами от 2 до 5% ВВП, что в денежном выражении составляет от 1,5 триллиона до 3,5 триллиона рублей.
Вместе с тем в стране сохраняется высокий уровень ущерба охраняемым законом ценностям. В частности, только от дорожно-транспортных происшествий, пожаров и отравлений контрафактным алкоголем за год в России погибают более 50 тысяч человек. Такие цифры приводятся в финансово-экономическом обосновании к проекту закона.
Анализ международной практики показал, что в России во многих сферах деятельности показатели смертности, числа пострадавших, аварийности, нанесенного материального ущерба и прочих случаев причинения вреда на порядок выше, чем в ведущих странах мира. Соблюдение законодательства РФ остается на стабильно низком уровне. Например, доля проверок, по итогам которых выявлены правонарушения, в 2015 году составила 59,9%, в 2016 году — 61,1, в 2017 году — 59,0, в 2018 году — 56,9%. Решение всех озвученных проблем как раз и заложено в законопроекте.
Как подчеркнула М. А. Якутова, эксперт Министерства экономического развития РФ, выступая на заседании Союза российских городов, рассматриваемый законопроект не имеет ничего общего с законопроектом с одноименным названием, который был внесен в Госдуму и прошел первое чтение в 2018 году. По сути, экономическое ведомство написало новый закон о государственном, муниципальном контроле и надзоре в РФ.
Прежде всего остановимся на двух новациях, которые предусматривает данный документ. Во-первых, в закон вводится понятие «инспектор». Им признается должностное лицо, уполномоченное на непосредственное проведение контрольно-надзорных мероприятий и совершение соответствующих действий. Причем слово «инспектор» должно включаться в должность такого лица. Для инспекторов планируется принять специальный кодекс этики, ему будут выдавать форму и ведомственные знаки различия.
Во-вторых, впервые вводится понятие «контрольно-надзорное производство», в рамках которого каждый шаг инспектора и действия контролируемых лиц должны иметь процессуальное обоснование. Это сделано для того, чтобы работа инспектора была понятной и прозрачной для контролируемых.
Инспектор — друг и помощник
Снижение избыточного административного давления на хозяйствующие субъекты и граждан — это одна из основных задач, которую должен решить новый закон. Как считает Якутова, этой задаче в законопроекте уделено первостепенное значение. Он подразумевает новую парадигму мышления и организацию контроля как такого. Предлагается перевести деятельность контрольно-надзорных органов (далее — КНО) с «карательного» на превентивный подход. По мнению авторов закона, две трети контрольно-надзорной деятельности должна занимать профилактика — предотвращение нарушений или их скорейшее исправление. И только одну треть — контрольно-надзорное производство. «Контролер — это помощник, а не надсмотрщик-коррупционер», — полагает эксперт Минэкономразвития.
Такой подход означает, что деятельность КНО должна стать одним из элементов управления сферой общественных отношений. Для этого предлагается широкий набор профилактических мероприятий, проводимых КНО, и совершенно новые показатели для оценки их результативности. Законопроект напрямую запрещает использование палочной системы. Для оценки деятельности НКО будет не важно, сколько проведено проверок и взыскано штрафов. Значение будет иметь то, как строятся взаимоотношения с подконтрольной средой, сколько проведено профилактических мероприятий и насколько они позволили минимизировать риски причинения вреда охраняемым законом ценностям.
Гегемонии проверок конец
Расширение роли профилактики в контрольной деятельности не ограничивается просто декларацией. Законопроект устанавливает такие профилактические мероприятия, как информирование, обобщение правоприменительной практики, выпуск руководства по соблюдению обязательных требований, меры стимулирования добросовестности, объявление предостережения, выдача рекомендаций по соблюдению обязательных требований, консультирование, профилактическое сопровождение, самообследование, профилактический визит и т. д. Например, по итогам профвизита можно только оценивать деятельность объекта и давать рекомендации, а вот наказывать и выдавать предписания нельзя. Такой визит инспекторы могут нанести в первый год после открытия предприятия, а к остальным прийти по обстоятельствам.
При этом в законопроекте закреплено, что участие в профилактических мероприятиях — это право, а не обязанность контролируемых. Профилактические мероприятия, в ходе которых осуществляется взаимодействие с контролируемыми лицами, проводятся только с согласия последних или по их инициативе.
Получается, что законодатель дает НКО полную свободу для творчества при осуществлении профилактических мероприятий, а контролируемым лицам — полную свободу в решении принять их или нет. Такой подход должен минимизировать риск проведения профилактики для галочки. Ведь если палитра контрольно-профилактических мероприятий будет действительно привлекательна для хозяйствующих субъектов и позволит минимизировать риски, то отказываться от них нецелесообразно.
Риск-ориентированный подход
Риск-ориентированный подход станет основной моделью проведения контрольно-надзорных мероприятий. Критерии и индикаторы рисков, по словам Якутовой, будут публичны по умолчанию, за исключением некоторых видов контроля. «Каждое контролируемое лицо будет знать не только о том, в какой группе риска находится, но и почему оказалось в ней, — рассказала эксперт. — А также будет четко знать, каким образом можно снизить риски и тем самым обеспечить себе переход в другую группу». Всего законом определено шесть категорий риска причинения вреда (ущерба):
1) чрезвычайно высокий риск причинения вреда (ущерба);
2) высокий риск причинения вреда (ущерба);
3) значительный риск причинения вреда (ущерба);
4) средний риск причинения вреда (ущерба);
5) умеренный риск причинения вреда (ущерба);
6) низкий риск причинения вреда (ущерба).
Для контролируемого лица очень выгодно быть причисленным к шестой категории, поскольку для нее не предусматривается проведение планового контроля, при этом внеплановые проверки — по основанию — не отменяются.
Инструменты контроля
Обеспечение предсказуемости работы КНО достигается благодаря не только плановой деятельности, но и инструментам, установленным в рамках контрольно-надзорного производства. Все это сделано для того, чтобы контролируемые лица понимали «предел возможностей» контрольно-надзорного органа. В законопроекте четко регламентировано, что инспектор не может выйти за рамки программы контрольно-надзорного мероприятия. Это своего рода библия для инспектора, которую он должен чтить.
Стоит заметить, что законопроектом расширяется набор способов оценки соблюдения обязательных требований контролируемыми лицами. В случае принятия документа кроме проверки, контрольной закупки и рейда инспекторы смогут проводить:
-
выездное обследование (инспектор приходит и сам, без взаимодействия с контролируемым лицом, все осматривает, а если видит нарушения, делает фото- или видеофиксацию);
-
мониторинговую закупку (добыча образцов, которые затем отправят в лабораторию на исследование);
-
выборочный контроль (изъятие образцов товара для исследования);
-
инспекционный визит (разновидность выездной проверки).
Из всего набора предлагаемых инструментов только проверка является многодневным контрольно-надзорным мероприятием. Таким образом, предлагаемые дополнительные способы осуществления контроля связаны с меньшими издержками для контролируемых лиц по сравнению с традиционным проведением проверок. Некоторые же из них вообще могут приводиться без взаимодействия с контролируемыми лицами с использованием средств дистанционного автоматизированного контроля.
Планшет вместо ручки и блокнота
Законопроект нацелен на широкое внедрение информационных решений, отражение процесса контрольно-надзорной деятельности в открытых информационных системах. Соответственно, все КНО предстоит оснастить современным инструментарием и перевести на электронный документооборот. У инспекторов должны быть планшеты с программным обеспечением, необходимо также наладить межведомственное взаимодействие, чтобы информация передавалась автоматически.
В соответствии с законопроектом Реестр контрольно-надзорных мероприятий, который сегодня координирует Генеральная прокуратура, должен приобрести новый вес. Реестру предстоит стать действительно значимым электронным хранилищем всех документов, касающихся контрольно-надзорной деятельности. То есть абсолютно все сведения о контрольных мероприятиях будут оперативно появляться в едином реестре проверок. И если на момент начала надзорного мероприятия никаких сведений о нем в перечне проверок нет, инспектору можно отказать в проведении проверки.
Принятие федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» потребует существенного пересмотра нормативной базы. Так, согласно пояснительной записке к законопроекту предполагается признать утратившими силу 77 норм, разбросанных по разным федеральным законам, и изменить 83 нормативных правовых акта. В связи с этим в проекте установлено, что закон вступает в силу с 1 января 2021 года с установлением переходного периода до 31 декабря 2024 года. Данный законопроект — это только начало большой реформы контрольно-надзорной сферы, которая не будет успешной без принятия других законов, например новой редакции КоАП РФ.
О муниципальном контроле
Ну, и несколько слов о муниципальном контроле. Его предполагается осуществлять в рамках полномочий по решению вопросов местного значения. Однако также предусматривается, что полномочия по осуществлению отдельных видов федерального государственного контроля (надзора) и регионального государственного контроля (надзора) могут передаваться органам местного самоуправления.
Конкретные виды муниципального контроля могут быть установлены только федеральным законом. При этом проведение государственного контроля (надзора), муниципального контроля с целью оценки соблюдения одних и тех же обязательных требований несколькими КНО в отношении одного и того же контролируемого лица не допускается. Порядок организации и осуществления муниципального контроля устанавливается положением о виде муниципального контроля и административным регламентом осуществления вида муниципального контроля. Первый документ утверждает представительный орган муниципального образования, а второй — соответствующий КНО.
О. В. ИЗУТОВА
