Ольга Константиновна ЯСТРЕБОВА, генеральный директор ООО «ЭКОРИС-НЭИ», ведущий научный сотрудник научно-исследовательской лаборатории «Исследование проблем общественных финансов» РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат экономических наук
Ольга Викторовна БОГАЧЁВА, ведущий специалист ООО «ЭКОРИС-НЭИ», кандидат экономических наук
В предыдущем материале (методические основы разработки государственных программ (применение логико-структурного анализа и принципы формирования основных элементов программ) // Бюджет. 2013. № 12) мы рассмотрели вопросы применения логико-структурного подхода при формировании региональных государственных программ. В этой статье мы акцентируем внимание на вопросах правильного определения основных элементов госпрограммы.
Формулирование цели
Для формирования логической иерархической связи всех элементов программы первостепенное значение имеет правильное определение цели, задач, мероприятий. Исходя из Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации и анализа региональных программ, можно предложить следующие рекомендации по формулированию основных элементов госпрограммы.
Цель государственной программы определяется как планируемый конечный результат решения проблемы социально-экономического развития посредством реализации программы; ожидаемое (планируемое) состояние дел в сфере реализации государственной программы. Цель должна обладать такими свойствами, как:
• специфичность (цель должна соответствовать сфере реализации государственной программы);
• конкретность (нельзя давать размытые (нечеткие) формулировки, допускающие произвольное или неоднозначное толкование);
• измеримость (достижение цели можно проверить);
• достижимость (цель должна быть достижима за период реализации государственной программы);
• релевантность (соответствие формулировки цели ожидаемым конечным результатам реализации программы).
Ранее
Государственный сектор в процессе перемен
Госзаказ: как разбирать споры с подрядчиками и работать по 44 ФЗ с малым бизнесом
Государственные компании раскрывают информацию о зарплатах
Контроль над госкомпаниями усилится
Формулировка цели должна быть краткой и ясной и не может содержать специальных терминов, указаний на иные цели, задачи или результаты, которые являются следствиями достижения самой цели, а также описания путей, средств и методов достижения цели. Следует избегать множественности целей, что значительно усложнит структуру программы и имеет риск их пересечения. Лучшим вариантом является выбор одной центральной цели. Формулировка цели государственной программы должна иметь связь с формулировкой стратегической цели в соответствующей сфере деятельности, то есть формулироваться как ее подцель.
При формулировании цели лучше всего использовать существительные, образованные непосредственно от глаголов, описывающие характер изменений, осуществляемых в ходе реализации государственной программы. Например, повышение, ускорение, улучшение, развитие, снижение, укрепление. Цель, сформулированная таким образом, может быть измерена. Следует избегать формулировок, характеризующих процесс, текущую деятельность органов власти, осуществление функции органа исполнительной власти, например реализация задач, создание условий, проведение политики. Цель, сформулированная таким образом, не может быть измерена, то есть она не имеет показателей конечных результатов. К цели должны быть сформулированы показатели конечного результата, полностью отражающие ее достижение.
Рассмотрим конкретные примеры.
1. Цель государственной программы не должна быть сформулирована очень длинно (громоздко) или осложнена дополнительными уточнениями в виде описания путей, средств и методов ее достижения.
Пример. Региональная государственная программа «Развитие здравоохранения в N-й области». Цель — улучшение состояния здоровья населения N-й области на основе профилактики заболеваний и формирования здорового образа жизни, повышения качества и доступности медицинской помощи, лекарственного обеспечения, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия. Данные уточнения подходят для формулирования задач подпрограмм, но не для цели государственной программы. Данную цель нельзя назвать конкретной, поскольку «формированием здорового образа жизни» может заниматься и государственная программа по физической культуре и спорту.
2. Формулировка цели не должна быть шире ожидаемых конечных результатов.
Пример. Региональная программа «Развитие образования». Цель — обеспечение позитивной социализации и учебной успешности каждого ребенка, усиление вклада образования в развитие экономики с учетом изменения культурной, социальной и технологической среды. В данном случае цель требует включения в государственную программу показателей конечного результата, отражающих вклад образования в развитие региональной экономики с учетом изменения культурной, социальной и технологической среды. Если такие показатели не могут быть рассчитаны, то цель сформулирована недостаточно корректно.
3. Не рекомендуется в формулировке цели использовать выражение «создание условий».
Цель должна характеризовать ожидаемый конечный результат. Выражение «создание условий» в большинстве случаев не позволяет подобрать показатель конечного результата. «Создание условий» не является конкретным, релевантным, не может быть измерено показателями конечных результатов и в конечном счете не является достижимым.
4. Не рекомендуется формулировать цель как сочетание нескольких целей, поскольку это приводит к усложнению структуры государственной программы.
Пример. Цель — социальная поддержка и улучшение качества жизни социально уязвимых категорий граждан, сокращение бедности за счет развития адресных форм социальной помощи — состоит из трех целей:
• социальная поддержка;
• сокращение бедности;
• улучшение качества жизни.
При этом цель «социальная поддержка» пересекается с целью «сокращение бедности», что вызывает трудности при формулировании задач. Предлагаем сформулировать цель как повышение уровня и качества жизни граждан, нуждающихся в социальных услугах и социальной поддержке.
5. Цель не следует формулировать как направление политики.
Пример. Цель 1 — развитие жилищного строительства N-й области, цель 2 — развитие строительного комплекса N-й области. Такие формулировки хорошо использовать в наименованиях подпрограмм.
6. Цель не следует формулировать как осуществление государственной функции.
Пример. Цель — обеспечение мониторинга основных финансовых показателей социально-экономического развития N-й области. Такого рода деятельность является одной из функций региональных органов государственной власти.
7. В формулировке цели должны быть четко расставлены смысловые акценты.
Пример. Региональная государственная программа «Социальная поддержка населения N-й области». Цель — стимулирование работодателей к созданию (оснащению), сохранению и модернизации рабочих мест для инвалидов. Очевидно, что в государственной программе, направленной на поддержку инвалидов, стимулирование работодателей не может быть целью, акцент в данном случае должен быть смещен именно на сохранение и модернизацию рабочих мест и увеличение числа трудоустроенных инвалидов. А стимулирование работодателей в данном случае является способом достижения цели.
Формулирование задач
Задача государственной программы является ее подцелью, частью цели (второй уровень целей). Задачу государственной программы целесообразно рассматривать как цель подпрограммы. Наилучший вариант, когда одной задаче государственной программы соответствует одна подпрограмма, направленная на ее реализацию.
К формулировке задачи применяются те же требования, что и к формулировке цели. Важным является, чтобы в формулировке задачи не дублировалась цель, а было отражено одно из направлений государственной программы, обеспечивающих достижение цели. Сформулированные задачи должны быть необходимы и достаточны для достижения соответствующей цели.
Задача подпрограммы является подцелью подпрограммы (третий уровень целей). К формулировке задачи подпрограммы можно отнести те же требования, что и к задачам государственной программы. При описании задач подпрограмм следует избегать выражений, относящихся к более высокому уровню целей, и не формулировать задачи подпрограммы как мероприятия (например, оказание услуг, проведение капитального ремонта).
Задачи подпрограммы также измеряются показателями конечных результатов. Показатели подпрограммы должны быть увязаны с показателями, характеризующими достижение целей и решение задач государственной программы. Количество сформулированных задач подпрограммы должно быть достаточным для достижения цели подпрограммы (задачи программы). Каждой задаче должно соответствовать как минимум одно мероприятие.
Рассмотрим конкретные примеры.
1. Представленные в государственной программе задачи подпрограммы должны отражать конечный результат.
Пример 1. Задача — организация обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний. Организация обеспечения отражает процесс, а не результат. Рекомендуется написать, например, повышение уровня санитарно-эпидемиологического благополучия населения и профилактики заболеваний.
Пример 2. Задача — укрепление и модернизация материально-технической базы государственных учреждений культуры N-й области, в том числе модернизация театров N-й области. В формулировке данной задачи отсутствует конечный результат, на который направлена модернизация материально-технической базы.
2. Рекомендуется не использовать в формулировках задач словосочетания, отражающие выполнение функций.
Пример
• Словосочетание «реализация государственной политики» — это не самоцель и не конечный результат государственной программы.
• Словосочетание «создание условий» невозможно измерить, оно не отражает конечного результата. Например, словосочетание «создание условий для социальной и экономической устойчивости семьи» рекомендуется заменить на «повышение социальной и экономической устойчивости семьи».
• Словосочетание «взаимодействие с гражданским обществом».
• В словосочетании «расходы на осуществление государственных полномочий N-й области» нет конечного результата, расходы — это даже не форма финансирования и не процесс финансирования, поскольку слово «расходы» — имя существительное.
3. Задача не должна быть сформулирована как мероприятие, так как в этом случае она не отражает конечного результата.
Пример. Организация предоставления бюджетными учреждениями государственных услуг по... в рамках государственного задания, организация деятельности центров занятости, проведение мониторинга, гарантии социальной поддержки безработных.
4. Перечень и формулировки задач должны соответствовать названиям подпрограмм.
Пример. Подпрограмма 3 «Совершенствование управления по охотопользованию и рыболовству».
Задача 1 — охрана и использование охотничьих ресурсов.
Задача 2 — организация, регулирование и охрана водных биологических ресурсов.
Задача 3 — охрана и использование объектов животного мира (за исключением охотничьих ресурсов и водных биологических ресурсов).
Указанные задачи подпрограммы не соответствуют подпрограмме, поскольку не направлены на совершенствование управления.
5. Формулировка задачи не может совпадать с формулировкой мероприятия.
Пример 1. Задача — оказание содействия инвесторам в реализации инвестиционных проектов на территории N-й области. Мероприятие — оказание содействия инвесторам в ходе реализации инвестиционных проектов на территории N-й области.
Пример 2. Задача — создание на территории N-й области системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру 112. Мероприятие — развертывание системы обеспечения вызовов экстренных оперативных служб по единому номеру 112.
6. Формулировка задачи должна быть однозначной, в ней не может быть множественности задач, поскольку это приводит к усложнению структуры подпрограммы.
Пример. Задача — содействие созданию новых производств, техническое перевооружение и реконструкция предприятий по производству строительных материалов и строительной индустрии в целях увеличения объемов, повышения качества и конкурентоспособности выпускаемой продукции. В данном случае задача содержит фактически две разные задачи:
• содействие созданию новых производств;
• техническое перевооружение и реконструкция предприятий по производству строительных материалов и строительной индустрии.
7. Одна из задач не может включать в себя другие задачи.
Пример. Задача 1 — создание условий для развития малого инновационного предпринимательства в N-й области.
Задача 2 — создание условий для развития науки и инновационной деятельности в N-й области.
В задачу 2 (создание условий для развития инновационной деятельности) по сути входит задача 1 (создание условий для развития инновационного предпринимательства).
8. В подпрограмму должны входить только те задачи, за решение которых отвечает соответствующий орган власти.
Пример. Задача — создание положительного имиджа предпринимателей. Непонятно, почему орган власти должен заниматься созданием положительного имиджа предпринимателей.
9. Задача не может формулироваться как выполнение того или иного нормативного правового акта.
Пример. Задача — реализация Федерального закона от 12 октября 1996 г. №
Формулирование мероприятий
Мероприятие является частью подпрограммы, рассматривается как совокупность взаимосвязанных действий, направленных на решение соответствующей задачи подпрограммы. Подпрограмма состоит из мероприятий (мероприятий и ВЦП). При этом, вероятнее всего, мероприятия будут дробиться на более мелкие и формироваться на двух уровнях как основное мероприятие и мероприятие. Ведомственные целевые программы также состоят из мероприятий. Поэтому можно говорить, что подпрограммы состоят из основных мероприятий (основных мероприятий и ВЦП), которые в свою очередь состоят из мероприятий.
В рамках одного основного мероприятия могут объединяться различные по характеру мероприятия (в том числе мероприятия по осуществлению инвестиций, закупке товаров, работ, услуг, оказанию государственных услуг (выполнению работ), разработке мер нормативно-правового регулирования, научному обеспечению мероприятий, способствующих улучшению условий ведения бизнеса в сфере реализации государственной программы и др.). Как правило, основное мероприятие должно быть направлено на решение конкретной задачи подпрограммы. На решение одной задачи может быть направлено несколько основных мероприятий. Не допускается формирование основных мероприятий, реализация которых направлена на достижение более чем одной цели (задачи) подпрограммы государственной программы (за исключением основных мероприятий, направленных на нормативно-правовое и научно-методическое (аналитическое) обеспечение реализации подпрограммы).
Формулировка мероприятий должна отражать способ реализации задачи (оказание услуг, проведение строительных работ, модернизация оборудования) и быть связанной с выполнением бюджетного обязательства. В то же время мероприятие не должно формулироваться как финансовая операция (предоставление субсидии, бюджетная инвестиция, расходы на софинансирование).
Мероприятие измеряется показателями непосредственных результатов (показатели объема, процесса: численность потребителей, количество введенных в действие объектов и т. д.). Задачи, решаемые мероприятиями, находятся на нижнем уровне иерархической цепочки целей государственных программ, увязывающей цели государственной программы, цели и задачи подпрограмм с мероприятиями. В целом эта цепь формирует так называемое дерево целей. Чем четче сформулировано каждое звено этой цепи, тем строже и логичнее будет структура государственной программы.
Указанные выше рекомендации относятся к функциональным подпрограммам. Подпрограммы, направленные на обеспечение реализации государственной программы, имеют некоторые особенности. В частности, цель этой подпрограммы формулируется как обеспечение эффективного управления реализации государственной программы. Задачи могут включать внедрение новых управленческих механизмов в сфере реализации государственной программы (например, переход к предоставлению государственных услуг в электронном виде, разработка и внедрение единых нормативных затрат на оказание государственных услуг (выполнение работ) подведомственными учреждениями, модернизация технического оснащения и внедрение информационно-коммуникационных технологий, если результаты такой модернизации будут использоваться для целей нескольких подпрограмм государственной программы), обеспечение выполнения международных обязательств в сфере реализации государственной программы (если такие международные обязательства не могут быть включены в состав иных подпрограмм государственной программы), информационное обеспечение реализации государственной программы и мониторинг ее реализации.
В состав основных мероприятий могут включаться:
• расходы на содержание органов исполнительной власти субъектов РФ;
• расходы на обеспечение выполнения международных обязательств;
• расходы на информационное обеспечение, мониторинг и оценку эффективности хода реализации государственной программы в целом;
• расходы на проведение научных исследований и иных работ, результаты которых используются для достижения целей и решения задач не менее двух других подпрограмм государственной программы.
В состав мер правового регулирования по подпрограмме, направленной на обеспечение реализации государственной программы, включаются меры по повышению эффективности реализации государственных функций и оказания государственных услуг региональными органами исполнительной власти в сфере реализации государственной программы, обеспечению эффективного управления реализацией государственной программы, если такие меры направлены на достижение целей и решение задач не менее двух других подпрограмм государственной программы.
Рассмотрим эти рекомендации на конкретных примерах.
1. Перечень мероприятий не может быть уже, чем задача подпрограммы, которую они решают.
Пример. Задача — совершенствование организации деятельности отдела записи актов гражданского состояния N-й области по реализации федеральных государственных полномочий на государственную регистрацию актов гражданского состояния.
Мероприятие 1 — организация работы по своевременной полной государственной регистрации актов гражданского состояния на территории N-й области.
Мероприятие 2 — осуществление юридически значимых действий в сфере государственной регистрации актов гражданского состояния на территории N-й области.
Мероприятие 3 — создание и наполнение единого электронного банка данных актов гражданского состояния на территории N-й области.
Очевидно, этот перечень мероприятий недостаточен для выполнения задачи и требует дополнения другими мероприятиями по совершенствованию организации деятельности данного органа.
2. Мероприятие не должно быть сформулировано как задача или цель.
Пример. Мероприятие — повышение качества услуг по охране общественного порядка в местах отдыха детей и молодежи. Эта формулировка больше подходит для задачи, чем для мероприятия.
3. Мероприятие должно иметь легкоизмеримый показатель непосредственного результата.
Пример. Мероприятие — повышение информированности населения о деятельности исполнительных органов государственной власти N-й области. В данном случае мероприятие трудноизмеримо, кроме того, оно сформулировано как задача.
4. Не рекомендуется использовать формулировки, требующие дополнительного разъяснения.
Пример 1. Мероприятие — оперативное исполнение отдельных поручений губернатора N-й области, требующих неотложного решения со стороны правительства N-й области. Требуется разъяснение, о каких поручениях идет речь.
Пример 2. Мероприятие — проведение мероприятий организационного характера. Требует дополнительного объяснения термин «организационный характер» мероприятий.
Пример 3. Мероприятие — подготовка пакета документов для представления в федеральное министерство. Формулировка мероприятия также требует конкретизации.
5. Не рекомендуется использовать формулировки, характеризующие финансовые процедуры, формы финансирования.
Пример. Формулировки «субсидии на...», «выплата стипендий», «гранты на...», «расходы на содержание государственного казенного учреждения...».
6. В формулировке мероприятий рекомендуется применение глаголов вместо существительных.
Пример 1. Формулировку «публикация в средствах массовой информации...» рекомендуется заменить на формулировку «подготовка публикаций...».
Пример 2. Формулировку «мониторинг социально-экономического состояния...» рекомендуется заменить на «проведение мониторинга...».
В целом применение на практике рекомендаций по формулированию основных элементов региональной государственной программы в сочетании с логико-структурным анализом будет способствовать улучшению структурирования государственных программ и превращению их в действенный инструмент государственной политики на региональном уровне.
Авторы статьи: Ольга Константиновна ЯСТРЕБОВА, генеральный директор ООО «ЭКОРИС-НЭИ», ведущий научный сотрудник научно-исследовательской лаборатории «Исследование проблем общественных финансов» РАНХиГС при Президенте РФ, кандидат экономических наук, Ольга Викторовна БОГАЧЁВА, ведущий специалист ООО «ЭКОРИС-НЭИ», кандидат экономических наук
